Al drie jaar onderhandelen het ministerie en Tata in het geheim over vergroeningsdeal: reconstructie van stroefheid, twijfel en frustratie

4 uren geleden 1

Eind maart 2023 zijn de ambtenaren op het ministerie van Economische Zaken klaar met Tata Steel. Al maanden zijn ze met het staalbedrijf in onderhandeling over staatssteun bij vergroening. Maar het schiet niet op. Waar de ambtenaren vooral boos over zijn: de fabriek wil wél miljarden steun, maar levert financieel broddelwerk aan.

Als minister Micky Adriaansens (VVD) in april 2023 een gesprek heeft met de topman van de fabriek, studeren betrokken ambtenaren op de boodschappen die ze moet overbrengen. Waarom houdt Tata Steel financiële informatie achter? Kloppen de geruchten dat het bedrijf vindt dat het team van het ministerie er „te hard in staat”? Waarom is er „geen degelijke onderbouwing van miljarden steunvraag”?

Het ministerie heeft bovendien zorgen over de „capaciteit/competentie” van Tata Steel in de gesprekken. Ambtenaren zien „weinig ervaren resources in commercieel/financieel”. Waarom is het financiële plan zo „rudimentair”? De minister moet aan Tata Steel vragen of ze wel écht serieus zijn over de gesprekken. Zo ja, dan moet het bedrijf dat laten zien.

Al sinds 2022 zijn het ministerie en Tata Steel in gesprek over een mogelijke staatssteundeal. De bedoeling is dat het bedrijf – de grootste CO₂-uitstoter van Nederland – met miljardensteun van de staat kan overgaan op groenere staalproductie, door een compleet nieuwe fabriek te bouwen. De overgang moet er ook voor zorgen dat de vervuiling in de omgeving verbetert: Tata Steel is hypercontroversieel, vanwege de gezondheidsschade die de fabriek in de omgeving veroorzaakt. Volgens het RIVM leven omwonenden gemiddeld 2,5 maand korter.

De deal moet het slepende dossier-Tata Steel in principe in één keer oplossen. Dat betekent: Nederland een stuk dichter bij het klimaatdoel van 2030 brengen, de gezondheid in de omgeving verbeteren én werkgelegenheid en staalproductie behouden. Alleen: zo’n deal blijft al drie jaar uit, tot frustratie van Kamer, omwonenden én betrokkenen. Door de vertraging raakt het klimaatdoel van 2030 snel uit zicht.

Over de inhoud van de onderhandelingen – en de redenen van de trage voortgang – komt al jarenlang bijna niks naar buiten: de gevoelige gesprekken vinden in het diepste geheim plaats. NRC deed daarom vorig jaar via een beroep op de Wet open overheid (Woo) een verzoek om documentatie over het dossier. Halverwege juli kwamen er meer dan 1.000 pagina’s binnen uit de periode tot en met de zomer van 2024.

Het ministerie blijkt met name in 2023 zeer gefrustreerd over de opstelling van Tata Steel. Maar ook intern bij de overheid liggen verschillende ministeries met elkaar overhoop over de aanpak.

Fase 1. Eind 2022, begin 2023: weinig vertrouwen, oplopende frustraties

De onderhandelingen met Tata Steel zijn voor beide partijen cruciaal. De regering wil graag een staalfabriek behouden voor Nederland. Tata Steel kan in Nederland vermoedelijk niet overleven zonder steun bij vergroening.

Maar tot wederzijds vertrouwen komen, blijkt lastig. Nadat de gesprekken in 2022 zijn begonnen is er al gauw verbazing op het ministerie over de opstelling van de fabriek. Die geeft maar mondjesmaat toegang tot financiële data en andere informatie. Maar die hebben de ambtenaren wel nodig, vinden ze: als je een fabriek financieel gaat steunen met enorme bedragen, moet je wel weten wat je precies steunt. Op het ministerie willen ze diepgaand inzicht in de cijfers van de fabriek, het nieuwe verdienmodel, de economische rekenmodellen waar Tata van uitgaat, de emissiedata – en nog veel meer.

„Meest urgent is toegang tot het economische model”, klinkt het in interne e-mails in december 2022. „Vrij, zonder restricties.” Gebeurt dat niet, dan „stopt onze voorbereiding van het mandaat volgende week”. De ambtenaren krijgen het idee dat het bedrijf totaal geen „urgentie” voelt om tot een afspraak te komen.

Tata Steel lijkt te moeten wennen aan het uitgebreid delen van al deze informatie met een regering. Dat doet het bedrijf intern ook niet: in een mail van een ambtenaar uit oktober 2022 staat te lezen dat maar acht mensen weten hoeveel geld Tata Steel denkt nodig te hebben van de staat.

De fabriek uit zorgen dat ingehuurde consultants die het ministerie bijstaan informatie kunnen lekken; het departement werkt onder meer samen met KPMG bij het beoordelen van de plannen van Tata Steel. En wat als bedrijfsgevoelige informatie via de Woo bij journalisten terechtkomt?

Op het ministerie snappen ze er weinig van. Denkt Tata Steel dat ze zomaar geld gaan overmaken? Hoe kunnen de gesprekken over zo’n enorme deal bemoeilijkt worden door angst voor de Woo? „Het is wat het is, WOO is de WOO”, zo schrijven ambtenaren intern, en het risico voor Tata Steel is „zeer beperkt”. Bedrijfsgevoelige informatie valt buiten de reikwijdte van de Woo en wordt dus nooit openbaar.

Over het andere punt van zorg stuurt een topambtenaar een uitgebreide geruststellende brief naar Tata Steel: ze hoeven niet bang te zijn voor lekken door consultants.

Toch blijft openheid een groot knelpunt. In februari 2023 concluderen ambtenaren: „TATA heeft pas recent vrije toegang tot informatie gegeven. Mondjesmaat: nog steeds veel info nog niet beschikbaar.” Op het ministerie beginnen ze te vrezen dat het bedrijf helemaal niet van plan is serieus informatie te gaan delen en dat het op andere manieren tot resultaat wil komen. Op welke manier precies blijft onduidelijk, maar de ambtenaren waarschuwen de fabriek: „Geen druk op ons gaan uitoefenen via kanalen om ons heen. Dan gaan hier de stekels overeind en hakken in het zand.”

Uit de documenten doemt een beeld op van een zeer stroeve samenwerking. Het ministerie bereidt voorafgaand aan gesprekken met de fabriek al weerwoord voor, voor wanneer de fabriek het ministerie zou verwijten dat het traag is. Of voor wanneer de fabriek druk gaat uitoefenen door te zeggen dat ze voor de zomer van 2023 duidelijkheid moet hebben over steun.

Het grootste probleem: terwijl Tata Steel weinig deelt, vraagt het volgens de ambtenaren wel veel. De fabriek heeft een „te groot steunbedrag” gevraagd, zonder enige onderbouwing. De staat draagt daarin de helft van de operationele kosten, en „alle risico’s”, aldus een interne presentatie uit februari 2023.

Dit verzoek heeft het ministerie afgewezen en het leidt bij ambtenaren tot twijfels over het nut van het hele proces. Ze willen helderheid over wat het doel is van Tata Steel. „Indruk of TSN deze ‘zakelijke’ [...] onderhandelingen nog serieus neemt, of vertraagt en inzet op ‘politieke route’ (steun afdwingen door vergelijking met steun in andere EU-landen), nu blijkt dat ze de business case er niet zo maar doorheen kunnen duwen.”

Met andere woorden: de ambtenaren vrezen dat Tata Steel niet meer serieus inhoudelijk gaat onderhandelen, maar er simpelweg op gaat wijzen dat in landen als Duitsland de staalindustrie grote geldbedragen krijgt van de regering.

Het gedoe leidt uiteindelijk tot het eerdergenoemde gesprek van minister Adriaansens met Tata Steel-topman Hans van den Berg. Maar net wanneer de wederzijdse frustratie in april 2023 tot een hoogtepunt lijkt te komen, gebeurt er iets cruciaals: Tata Steel besluit de verduurzamingsplannen compleet om te gooien. Het oorspronkelijke idee, een ambitieus project met veel waterstof, blijkt te duur, te complex en te riskant. De gesprekken gaan grotendeels op pauze. Al het werk van het voorjaar 2023 lijkt voor niets.

In een reactie laat Tata Steel weten dat het plan in 2023 is aangepast zodat het „realistischer” werd. Op basis daarvan zijn de gesprekken doorgegaan. „Deze gesprekken verlopen nu bijzonder constructief en vanuit ons beider kanten in alle transparantie. Voor alle partijen was dit nieuw en spannend. Het ging om het opbouwen van vertrouwen.”

Fase 2. Najaar 2023, voorjaar 2024: complexiteit en botsende ministeries

Tussen mei en november 2023, wanneer Tata Steel de nieuwe verduurzamingsplannen uitwerkt, ligt het proces bijna volledig stil. In november 2023 presenteert de fabriek het nieuwe plan aan de minister: in plaats van grotendeels vertrouwen op nieuwe technologieën wil het nu ook deels vergroenen door schroot om te smelten. Dat is minder riskant.

Als in november 2023 de gesprekken weer op gang komen, verdwijnen in de documenten de frustraties over het bedrijf naar de achtergrond. Maar daarmee is een deal nog niet dichterbij.

Het dossier blijkt extreem complex. Het grootste fabrieksterrein van Nederland bestaat uit zeventien fabrieken, er zijn talloze instanties bij betrokken. Zo is de provincie verantwoordelijk voor de vergunningen, en Brussel voor het goedkeuren van staatssteun. In de gesprekken tussen regering en bedrijf komt een veelheid aan details ter sprake, tot aan de stikstofuitstoot van de vrachtwagens op het terrein aan toe.

Omdat het kabinet tegelijkertijd de verduurzaming én de vervuiling in de omgeving wil regelen zijn de gesprekken veelomvattend. Vaak draait het om de vraag: wat nemen we mee in de afspraken, wat laten we erbuiten? En wie draait op voor de kosten?

Een lastige kwestie is bijvoorbeeld dat de regering Tata Steel niet kan dwingen tot milieumaatregelen die ‘bovenwettelijk’ zijn: jargon voor niet juridisch afdwingbaar. Daarvoor zal de staat zelf moeten meebetalen. Maar hoeveel is dan redelijk?

Hier komen de ambtenaren bijna in medisch-ethische kwesties terecht. Zoals een ambtenaar van Economische Zaken het formuleert: „Waarom meer (maatschappelijke) kosten maken voor industriële gezondheidswinst dan voor bijvoorbeeld een bevolkingsonderzoek of een medische behandeling?” (Een mogelijke oplossing komt van een rekenmethode die de ministeries van Volksgezondheid en Financiën hanteren: 80.000 euro per gewonnen gezond levensjaar).

Het dossier dreigt de betrokkenen af en toe boven het hoofd te groeien. Elk subonderwerp roept weer nieuwe vragen op. Als een onderzoek verschijnt over de gezondheidsschade door geluidsoverlast van Tata Steel, pleiten ambtenaren ervoor dat nadrukkelijk buiten de staatssteunafspraken te houden – zo blijf je bezig.

En als klimaatminister Rob Jetten (D66) in het najaar van 2023 in verkiezingstijd voorstelt om het gebruik van kolen in de staalproductie vanaf 2030 te verbieden, gaan juristen gelijk uitzoeken of zoiets kan leiden tot een schadeclaim van Tata Steel.

Door de gesprekken heen loopt bovendien een soort permanente lobby van Tata Steel om bepaalde verdwenen fossiele subsidies voor stroomverbruik weer in te voeren, of een voorgenomen CO₂-heffing af te schaffen – het huidige demissionaire kabinet schafte deze heffing recent af en bracht de subsidie terug. Ook het voorspellen van de toekomst is lastig: wat gaat waterstof kosten, wat wordt de CO₂-prijs over zoveel jaar?

Tegelijkertijd zit de overheid soms ook zichzelf in de weg. Vooral de ministeries van Infrastractuur & Watersataat en Economische Zaken & Klimaat liggen met elkaar overhoop – iets wat ook al bleek uit een eerder Woo-verzoek dat NRC deed naar steunafspraken met andere industriebedrijven. „I&W wil graag ook stikstofafspraken maken in de maatwerkafspraken met Tata Steel. Er is ambtelijk aan IenW medegedeeld dat er geen budget beschikbaar is [...] en dat IenW zelf moet komen met budget hiervoor”, schrijven EZK-betrokkenen bijvoorbeeld.

Geld blijkt vaker een probleem tussen de twee ministeries. In februari 2024 wil EZK samen met I&W bij Financiën voorafgaand aan de Voorjaarsnota vragen om extra geld voor de verduurzamingsplannen van Tata Steel. Immers, het gaat ook om de gezondheid van de omgeving, en dat is het beleidsterrein van I&W. Daar kan Economische Zaken geen geld voor vragen dat is „net zo gek als OCW [dat] pleit voor meer defensie-uitgaven”. De bedragen voor het gehele staatssteunproject kunnen volgens EZK oplopen tot 2 miljard euro in totaal.

Maar bij I&W willen ze geen gezamenlijke aanvraag indienen. Daar zeggen ze: de afspraken met Tata Steel vallen onder EZK. Het conflict is uiteindelijk simpel: I&W wil financieel gezien het liefst buiten schot blijven, EZK probeert het ministerie er vanwege de gezondheidsmaatregelen juist financieel bij te betrekken.

Minister Adriaansens moet haar collega-staatssecretaris, Vivianne Heijnen (CDA), via Teams op de ochtend van 16 februari 2024 gaan overhalen toch mee te doen. Daarvoor krijgt ze maar liefst zeven kantjes aan voorbereidingen van haar ambtenaren, vol met argumenten om Heijnen mee te krijgen. Daaronder: „U [Adriaansens] steekt uw nek uit om te pleiten voor een optie met verregaande bovenwettelijke gezondheidsmaatregelen. Het kan niet zo zijn dat stas I&W zich dan „verschuilt”. Het ministerie van Klimaat & Groene Groei (de opvolger van EZK) wil niet kwijt hoe deze kwestie is afgelopen, blijkt na vragen.

Het meest opmerkelijk is uiteindelijk de opstelling van demissionair minister van Financiën Steven van Weyenberg (D66) op een heel ander terrein. In het voorjaar van 2024 laat minister Adriaansens verschillende opties voor de toekomst van Tata Steel onderzoeken door een commissie onder leiding van Hans Wijers (ex-minister en ex-AkzoNobel-topman) en econoom Frans Blom.

Adriaansens neigt ernaar de gewijzigde verduurzamingsplannen van Tata Steel te steunen, maar ze begrijpt dat in het gevoelige dossier een keuze voor steun aan Tata Steel veel draagvlak moet hebben. Ze kan niet ogenschijnlijk klakkeloos het plan van de fabriek steunen. De bedoeling is dat Blom en Wijers nog eens goed een aantal alternatieve scenario’s bekijken. Wat als de staat, bijvoorbeeld, geen steun biedt? Of als de fabriek alleen ‘elektrische boogovens’ installeert, een simpelere vorm van verduurzaming die slechter staal oplevert?

Blom en Wijers concluderen eind maart 2024 uiteindelijk dat de regering het plan van Tata Steel gerechtvaardigd kan steunen, maar dat de minister in de onderhandelingen wel extra gezondheidsmaatregelen zou moeten afdwingen.

Dan gebeurt er iets verrassends. Demissionair minister van Financiën Van Weyenberg vraagt na het rapport van Wijers en Blom te hebben gezien om onderzoek naar een zesde optie: ‘partiële sluiting’. Wat als de meest vervuilende helft van Tata Steel direct dichtgaat en het bedrijf daarna gaat verduurzamen?

In een tot dusver geheim rapport van een handvol pagina’s bestuderen ambtenaren van EZK op verzoek van Financiën dit scenario. De optie wordt in de nota afgeserveerd: gedwongen sluiting van de helft van de fabriek leidt vrijwel zeker tot een groot juridisch conflict met Tata Steel, dat daarna nog maar weinig zal voelen voor verdere samenwerking met de regering.

Desalniettemin is het bestaan van het onderzoek opmerkelijk. Het laat zien dat binnen het kabinet zeer verschillende denkrichtingen bestonden over de toekomst van de fabriek, ook na het rapport van Wijers en Blom. (De ministeries van Financiën en Klimaat & Groene Groei willen niks kwijt over het waarom van dit onderzoek).

Eind april 2024 weet Adriaansens in overleg met een aantal ministers steun te vergaren voor het starten van diepgaande onderhandelingen over het ‘nieuwe’ plan van Tata Steel – dat dan al bijna een jaar oud is.

Op 21 mei 2024 vinden de eerste gesprekken plaats tussen de twee onderhandelingsteams. Dat wordt gemarkeerd met een bijeenkomst op het ministerie, met onder meer de minister en de Indiase financiële topman van Tata Steel, Koushik Chatterjee. Adriaansens krijgt de instructie om op deze bijeenkomst niet al te gaan onderhandelen – dat moeten de onderhandelingsteams die middag in het Haagse hotel Babylon gaan doen.