Stikstof: veehouders kunnen met miljoenen dieren uitbreiden door nieuwe rekengrens

Meer dan de helft van de veehouders in Nederland kan hun bedrijf vergunningsvrij uitbreiden als de stikstofrekenregels versoepeld worden. Dat blijkt uit onderzoek van NRC in samenwerking met onderzoeksplatform Follow The Money en Omroep Gelderland.

Door de verhoging van de zogenoemde ‘rekenkundige ondergrens’ kan de totale stikstofuitstoot van de veehouderijen nagenoeg verdubbelen. Die toename, van zo’n 40,5 miljoen kilo stikstof, staat gelijk aan de uitstoot van 3,2 miljoen melkkoeien.

De berekeningen laten vooral zien dat stikstof voor veel veehouderijen geen belemmering voor uitbreiding meer is, als de rekengrens wordt verhoogd. Een derde van de veehouders zou met de versoepelde ondergrens het bedrijf kunnen verdubbelen, of meer, in omvang. Volgens het ministerie van Landbouw ligt een vergroting van de veestapel (zoals melkkoeien, varkens of kippen) echter „niet in de lijn der verwachtingen”. In de praktijk zal de veestapel niet zo hard groeien: er zijn naast stikstof ook andere beperkingen, zoals mestregels, een systeem van dierrechten, financiering, et cetera.

Vorige week vrijdag bereikte het demissionair kabinet overeenstemming over het verhogen van de rekenkundige ondergrens. De huidige ondergrens is 0,005 mol (0,07 gram stikstof) per hectare per jaar. Daardoor is er nu nauwelijks extra stikstofuitstoot mogelijk: uitbreidingen van veehouderijen en industrie, woningbouw en infrastructurele projecten kunnen vaak niet doorgaan. 

De ondergrens moet daarom fors verhoogd worden, vindt demissionair minister Femke Wiersma (Landbouw, BBB), naar minstens 0,5 mol, honderd keer zo hoog als nu. Zo kan er met een pennenstreek veel meer stikstof uitgestoten worden, zónder dat daar een vergunning voor nodig is, of de stikstofuitstoot eerst elders omlaag moet.

Dat zit zo: van alle activiteiten waarbij stikstof wordt uitgestoten, moet een modelberekening worden gemaakt om vast te stellen hoeveel stikstof in kwetsbare natuurgebieden landt. Maar rekenmodellen zijn geen perfecte weergave van de werkelijkheid. Het kabinet vindt uitkomsten onder de ‘rekenkundige ondergrens’ te onbetrouwbaar om toe te rekenen aan een bedrijf. Alle uitstoot onder die grens, telt niet mee in de berekening. Wiersma acht het ondoenlijk om ondernemers verantwoordelijk te houden voor „een zandkorreltje op een strand van Scheveningen”, zei ze eerder in een filmpje dat door de BBB verspreid werd.

‘Geen tegenwerking’

Door de versoepeling van de rekenregels groeit de vergunningsvrije ruimte. Om inzicht te krijgen in de omvang van die mogelijke uitbreiding, berekende NRC de maximale uitbreidingsruimte van alle 30.000 Nederlandse veehouderijen. Daarvoor werden gegevens gebruikt uit de jaarlijkse landbouwtelling die de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) uitvoert. Veehouders moeten die verplicht invullen. NRC, Follow the Money en Omroep Gelderland kregen begin deze maand, na een Woo-procedure (Wet open overheid) van 2,5 jaar, toegang tot deze gegevens. 

Ook met een hogere rekenkundige ondergrens kunnen niet alle veehouders hun bedrijf uitbreiden. Omdat een groot deel van de stikstof op korte afstand al neerslaat, is de uitbreidingsruimte van veehouders in de buurt van kwetsbare natuurgebieden beperkt. Maar op enkele kilometers van de natuurgebieden nemen de mogelijkheden al snel toe. Zo hebben boeren in Flevoland die op grotere afstand van stikstofgevoelig natuurgebied vee houden, de meeste uitbreidingsruimte.

Hoewel de wens om de rekengrens te verhogen al langer leeft, waren politieke partijen terughoudend. Ze twijfelen of de hogere rekenkundige ondergrens wel standhoudt bij de rechtbank. BBB wil het plan desondanks doorzetten – de partij liet twee weken geleden op X weten niet langer „tegenwerking te dulden” op dit dossier.

Vorige week spraken VVD en BBB, de enig overgebleven coalitiepartijen, af dat de rekengrens in principe vanaf 1 januari verhoogd moet worden. Dat besluit is genomen zonder de gevolgen te overzien. Het ministerie van Landbouw zegt „tot op zekere hoogte een beeld” te hebben van de consequenties. Een woordvoerder verwijst naar een analyse van het Interprovinciaal Overleg (IPO) van vorig jaar. Daaruit bleek dat 80 procent van de veehouders die op dat moment een vergunningaanvraag had uitstaan, met de nieuwe rekengrens de aanvraagprocedure niet langer hoefde te doorlopen. Hoeveel stikstofuitstoot er daardoor bij kan komen, werd niet duidelijk.

Schijnprecisie

De wetenschappelijke onderbouwing voor het verhogen van de rekenkundige ondergrens wordt geleverd door Arthur Petersen, hoogleraar Wetenschap, techniek en beleid aan het University College London. Hij claimt dat het huidige model „schijnprecisie” levert door heel kleine hoeveelheden stikstof toe te rekenen aan individuele bedrijven. Hij stelt dat de onzekerheidsmarges van het model daarvoor te groot zijn. Volgens Petersen kan het model pas vanaf 1 mol een betrouwbare inschatting maken.

Onlangs schreef Petersen een toevoeging aan zijn ‘expertoordeel’. Hij adviseert daarin om alle berekeningen af te ronden op hele getallen. De voorgestelde ondergrens van 1 mol zou daardoor in de praktijk 0,5 mol worden. Het ministerie van Landbouw laat weten dat het nog niet weet of het in die redenering meegaat. 

We willen uitbreiden en dat kan makkelijker als er sprake is van een andere ondergrens.

Of de ondergrens in 0,5 of 1 mol wordt, heeft grote consequenties. Met 1 mol kan een nog grotere groep veehouderijen uitbreiden: twee derde van de veehouders heeft dan geen vergunning meer nodig. De uitbreidingsruimte neemt dan met ruim 100 miljoen kilo stikstofuitstoot toe, gelijk aan zo’n 7,7 miljoen melkkoeien.

Het ministerie wijst op „een tal van andere hindernissen” die er ook zijn voor om uitbreiding te voorkomen. „Voor groei zijn onder meer voldoende fosfaat- of dierrechten nodig, terwijl deze steeds schaarser worden en bij overdracht deels worden afgeroomd”, schrijft het ministerie in een reactie. Ook een woordvoerder van het IPO noemt deze andere factoren, en acht een grote groei van de veestapel daarom „niet aannemelijk”. 

Hoogleraar Petersen, die de wetenschappelijke onderbouwing leverde, noemt de berekening van NRC „theoretisch interessant”. Hij denkt dat de toename van de uitstoot in de praktijk zal meevallen, en dat de verhoogde rekengrens moet worden ingevoerd. „Dat is onontkoombaar”, zegt hij. De veehouder is niet verantwoordelijk voor stikstofneerslag die het model niet betrouwbaar kan berekenen, vindt Petersen. „Maar elke verslechtering van de natuur moet worden voorkomen”, stelt hij. Daar is „flankerend beleid” voor nodig. „Hier zou de meeste aandacht naartoe moeten gaan.”

Toch zijn grote uitbreidingen niet alleen een theoretisch scenario. Omroep Gelderland sprak met een grote melkveehouder uit het Rivierengebied, die graag gebruik wil maken van de mogelijkheden van de rekenkundige ondergrens. „We willen uitbreiden en dat kan makkelijker als er sprake is van een andere ondergrens”, zegt de veehouder, die vanwege de gevoeligheid van het stikstofdossier anoniem wil blijven (de naam is bij de redactie van NRC bekend). „Iedereen loopt tegen die ondergrens aan. Je krijgt nergens meer een stikstofvergunning voor, nu komt dat hopelijk weer op gang. Met een hogere rekengrens hoef ik ook niet op de markt op zoek naar stikstofruimte. Dat scheelt heel veel geld.”

Kwetsbare natuur

De wettelijk vastgelegde doelen voor natuurbehoud zijn ver uit het zicht geraakt. Dit jaar moet 40 procent van de natuurgebieden onder de stikstofnorm liggen, in 2035 moet dat 74 procent zijn. Nu voldoet nog maar 30 procent van de natuurgebieden aan de stikstofnorm, blijkt uit de stikstofmonitor van het RIVM.

Experts reageren bezorgd op de uitbreidingsmogelijkheden die de versoepeling van de rekenregels biedt. Het maakt meer uitstoot mogelijk, terwijl de stikstofbelasting van de natuur amper gedaald is. Raoul Beunen, hoogleraar Omgevingsbeleid aan de Open Universiteit, stelt dat een hogere ondergrens „heel veel uitbreiding” mogelijk maakt. „Dat is een recept voor nog veel meer problemen. Ik ben heel benieuwd hoe men die wil voorkomen.” 

Met de verhoging van de rekenkundige ondergrens wordt het stikstofprobleem vergroot, vindt Jan Willem Erisman, hoogleraar Milieu en Duurzaamheid aan de Universiteit Leiden. „Het stikstofprobleem wordt niet veroorzaakt door één boer, of een kip of koe”, zegt hij. „Het is de optelsom van al die duizenden molen die ons stikstofprobleem maken. Geef je dus meer ruimte aan kleine bronnen, dan vergroot je het stikstofprobleem.”

Stikstofuitstoot reduceren blijkt lastig voor opeenvolgende kabinetten, zegt Erisman. „Waar behoefte aan is, ook voor de vergunningverlening, is een structurele verlaging van de stikstofuitstoot. We zien een beetje het effect van het uitkopen van veehouders, maar dat is nog geen structurele, geborgde daling.”

Het ministerie erkent in een reactie dat er meer maatregelen nodig zijn om de stikstofuitstoot te reduceren dan tot nu toe genomen zijn. Maar het is lastig om nieuwe maatregelen te nemen, omdat het kabinet demissionair is, stelt een woordvoerder. „Een volgend kabinet zal besluiten over eventuele vervolgstappen.”

De demissionaire status van het kabinet stond een besluit over de rekenkundige ondergrens evenwel niet in de weg. BBB vierde de voorgenomen ophoging in een persbericht als „een geforceerde doorbraak”. „Dit is een geweldige dag voor boeren, bouwers, defensie en natuur!”, zei fractievoorzitter Caroline van der Plas. Maar het is in realiteit nog niet zeker of de rekenkundige ondergrens er ook daadwerkelijk komt. VVD, de enige andere overgebleven coalitiepartij, was voor het besluit kritisch op de verhoging. De partij weigert antwoord te geven op persvragen en verwijst naar de Kamerbrief van minister Wiersma.

Provincies, die verantwoordelijk zijn voor de vergunningverlening,  , maar vrezen dat deze sneuvelt bij de rechter. De provincies willen dat het kabinet geld reserveert voor het geval de rekengrens niet standhoudt. Ze zijn bang dat ze aansprakelijk worden gesteld door bedrijven die gebruik maken van de mogelijkheden van de rekenkundige ondergrens. Een woordvoerder van IPO wil niet zeggen aan welk bedrag ze denken.

Johan Vollenbroek van milieubeweging MOB, die meerdere belangrijke stikstofrechtszaken tegen de Staat won, kondigt aan dat hij de verhoging van de rekenkundige ondergrens juridisch gaat aanvechten. De berekeningen van NRC laten zien dat „alle remmen los” gaan, zegt hij in een reactie. „Juridisch gezien kan dit helemaal niet. Zo blijft Nederland nog tien jaar op het stikstofslot.”

Zo werkt de rekenkundige ondergrens