Waarom grondige belastinghervormingen al een kwarteeuw een dode letter zijn en de schatkist tientallen miljarden misloopt

Voor 1992 werd geen belasting op bier geheven, maar op wort, het nog niet vergiste tussenproduct in het brouwproces. Toen de fiscus in dat jaar overstapte op een bierbelasting, behielden kleine brouwerijen een belastingvoordeel in de vorm van een lager tarief. Brouwers als Stadsbrouwerij de Hemel en Brouwerij Klein Duimpje waren in hun nopjes omdat de belasting op een glas van hun bier een à twee cent lager is dan bij grotere brouwers. 

Maar „het doel van deze fiscale regeling is onduidelijk”, blijkt al sinds 2008 uit de negatieve evaluatie van het ministerie van Financiën. Waar kleine brouwerijen relatief meer productieverlies hadden bij wort, is dat bij bier niet het geval. Kabinet Rutte-III wilde dan ook dat het voordeel vanaf 2024 zou verdwijnen.

Toch werd afschaffing van de regeling in 2021 weggestemd.

Een stevige lobby waaronder een petitie met duizenden handtekeningen en een brandbrief gingen daaraan vooraf. „De kleine brouwers hebben sympathie bij de politiek,” zegt Fred Teeven (oud VVD-staatssecretaris en voorzitter van Nederlandse brouwers), wiens lobbyclub elk Kamer- en kabinetslid per kabinetsperiode een bierpakket opstuurt. Eelco Heinen (VVD) diende destijds een amendement in om de afschaffing van tafel te krijgen; dat werd mede ondertekend door CDA, CU, D66 en BBB.

Dat zelfs een minieme fiscale regeling als de kleinebrouwersregeling (het gaat jaarlijks om zo’n 2 miljoen euro) moeilijk is af te schaffen staat voor een groter probleem: het lukt al 25 jaar – de laatste grote stelselwijziging was in 2001 – niet om het belastingstelsel drastisch te veranderen.

Dat het belastingbouwwerk door de vele uitzonderingen onnodig complex is en een overdaad aan inefficiënte fiscale fratsen kent, daarover zijn experts het al jaren eens. Op het ministerie van Financiën ligt een metershoge stapel aan onderzoeken, adviezen en negatieve evaluaties waarin voor de complexiteit van het stelsel gewaarschuwd wordt. Opeenvolgende kabinetten beloofden het belastingstelsel te vereenvoudigen, bijna alle politieke partijen pleiten daar in hun verkiezingsprogramma’s ook voor.

Het huidige stelsel is „geheel ondoorzichtig en onvoorspelbaar geworden” en is aan „een herziening” toe, staat ook in het regeerakkoord van het huidige kabinet-Jetten.

1Politieke partijen laten zich gijzelen door deelbelangen

Een belangrijke oorzaak ligt bij deelbelangen die broodnodige hervormingen gijzelen. Zoals de kleine bierbrouwers, die Fred Teeven op de politici afsturen. Andere voorbeelden zijn de landbouwvrijstelling (een belastingvoordeel voor boeren ter waarde van jaarlijks 2 miljard) en de bedrijfsopvolgingsregeling (een belastingvoordeel voor erfgenamen van mensen met familliebedrijven). Maatregelen die volgens het ministerie van Financiën niet effectief zijn en tegen te hoge kosten hun doel bereiken, maar na een sterke lobby toch overeind bleven.

Als zo’n fiscale uitzondering eenmaal bestaat, is het heel moeilijk om die later weer af te schaffen. Ook als ze al jarenlang niet effectief blijken. Politici die het belastingstelsel willen vereenvoudigen, lopen ertegenaan dat vrijwel iedere hervorming verliezers kent. Het schrappen van fiscale regelingen of belastingvoordelen maakt groepen kiezers boos en stuit daardoor al snel op politieke weerstand, ook binnen de eigen partij.

„Deelbelangen organiseren zich massaal. Terwijl het algemene belang relatief kleiner wordt gevoeld, diegenen die van versimpeling profiteren voelen dat veel minder en organiseren zich minder goed”, zegt voormalig president van De Nederlandsche Bank Klaas Knot tegen NRC.

Zo draagt de hypotheekrenteaftrek niet bij aan de oorspronkelijke doelstelling (eigenwoningbezit stimuleren), bleek onder meer uit de ambtelijke evaluatie uit 2023. Bovendien vergroot die belastingaftrek de ongelijkheid tussen mensen die wel en geen huis bezitten en staat het vast dat de inkomstenbelasting er hoger door wordt. Toch werd de regeling, onder druk van de VVD, niet afgeschaft. Die partij maakte tijdens campagnetijd een politieke totempaal van het belastingvoordeel voor huizenbezitters, waardoor het schrappen van de hypotheekrenteaftrek gezichtsverlies zou betekenen.

Door dat ingraven van politieke partijen op dossiers, is het moeilijk om stapsgewijs te hervormen, zegt Knot. Om het belastingstelsel grondig te hervormen heb je „een grote uitruil nodig”.

Ook de hervormingsagenda van de huidige staatssecretaris van Financiën Eelco Eerenberg (D66) dreigt daardoor een dode letter te worden, zeggen verschillende ingewijden, ook binnen de coalitiepartijen. Hij wil juist „stapsgewijs” hervormen. Waardoor het lastig wordt regelingen tegen elkaar weg te strepen, zoals: we schaffen de hypotheekrenteaftrek af, maar dan ook de erfbelasting.

2De politiek maakt geen ‘smeergeld’ vrij voor een hervorming

Zo’n grote uitruil zal minder snel worden tegengehouden door deelbelangen omdat verschillende partijen er ook iets bij kunnen winnen, is het idee. Daarvoor is het wel belangrijk dat pijn verzacht wordt voor groepen die plotseling onevenredig veel pijn zouden lijden door het wegvallen van belastingvoordelen. En dat ‘smeergeld’ moet gereserveerd worden in een regeerakkoord.

Minister van Financiën Gerrit Zalm (VVD) en staatssecretaris van Financiën Willem Vermeend (PvdA), die de belastinghervorming in 2001 over de streep trokken, maakten er destijds 5 miljard gulden voor vrij. Bij hun hervormingen werden onder meer de drie belastingboxen ingevoerd, zoals we die vandaag kennen.

Dit kabinet van D66, VVD en CDA heeft tijdens de formatie géén geld gereserveerd voor belastinghervormingen. Evenmin is het regeerakkoord concreet over hoeveel pijn, en voor welke groepen, het bereid is te accepteren. Het is lastig om grote, ingrijpende maatschappelijke en politieke veranderingen voor elkaar te boksen los van het coalitieakkoord. Alleen zéggen dat je wil vereenvoudigen is niet genoeg.

3Politici zijn juist geneigd het stelsel alsmaar ingewikkelder te maken

In de tussentijd wordt het stelsel niet simpeler, maar nóg ingewikkelder. Zo zijn er afgelopen jaren veel regelingen opgetuigd die innovatie moeten stimuleren, zoals de WBSO (Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk) en de innovatiebox, samen goed voor zo’n 10 miljard euro aan belastingkortingen.

Die regelingen leveren veel minder innovatie op dan aanvankelijk werd gedacht, schreef de Rekenkamer. Zo komt 90 procent van alle voordelen uit de innovatiebox, een belastingkorting om onderzoek en ontwikkeling te stimuleren, terecht bij slechts drie bedrijven, waaronder ASML en Booking, meldde het FD,.

Dat de politiek ondanks de belofte om het fiscale stelsel te versimpelen, toch met nieuwe fiscale capriolen komt aanzetten, komt volgens Jasper H. van Dijk van het Instituut voor Publieke Economie, een denktank, omdat andere maatregelen om bijvoorbeeld innovatie te stimuleren „veel tijd” kosten, ingewikkeld en duur zijn. Denk aan het verbeteren van het stroomnet, investeren in onderwijs of de wegen en bruggen in Nederland. „Een belastingmaatregel kun je relatief snel aanpassen en daarmee laten zien dat je iets doet. Daarom wordt vaak naar fiscale maatregelen gegrepen, ook al zijn andere oplossingen waarschijnlijk effectiever,” zegt Van Dijk.

De drang om voortdurend te tornen aan de belastingen is eigen aan de politiek, zeggen ingewijden. Het is volgens hen de reden dat een belastingherziening nooit voor de eeuwigheid zal zijn, maar eens in de tien tot vijftien jaar nodig is om het stelsel te versimpelen en inefficiënte regels weer kwijt te raken.

Wat bij hervormingen niet meehelpt, is dat kabinetten steeds vaker vallen, terwijl belastinghervormingen meer tijd vragen dan een kabinet doorgaans krijgt. Al in 1997, jaren voor de grote vernieuwing van het belastingstelsel in 2001 (tijdens het tweede kabinet-Kok), kondigden minister Zalm en staatssecretaris Vermeend de schets van hun belastinghervorming aan. Daarna werd er uitsluitend nog wat gesleuteld aan technische details, ondanks kritiek van belangenverenigingen.

4De politiek is bang voor nieuwe hoofdpijndossiers

Er is behoefte aan rust bij de Belastingdienst. Na alle berichten over de gebrekkige staat van de ict, de personeelstekorten, het toeslagenschandaal en box 3, zijn politici bang dat met belastinghervormingen een volgende politieke nachtmerrie zich alweer aandient – alleen het invoeren van nieuwe Box 3-belasting kost al veel jaren en mankracht. Het gevolg is dat hervormingen op de lange baan worden geschoven.

Vroeger had de Belastingdienst juist een goede reputatie qua ict. Sterker de dienst werd rond 2001 als digitale voorloper gezien met zelf ontwikkelde ict en eigen datacenters. Hierdoor kreeg de Belastingdienst steeds meer taken toebedeeld, zoals – het tegen hun zin in – het betalen van toeslagen.

De beroerde staat van de ict mag geen excuus zijn om politieke keuzes uit te stellen, zeggen experts. Bij een grote belastinghervorming zijn waarschijnlijk twee kabinetten nodig voordat er echt wetgeving in gang kan worden gezet. En de ict staat er na 2029 mogelijk wat beter voor.

5De minister en staatssecretaris zijn (nog) geen dynamisch duo

Zalm en Vermeend hadden in de tijd van de belastinghervormingen vele bijnamen, waaronder de ‘de kanaries’, vanwege de felgekleurde colberts die ze beiden droegen. Niet vaak konden een PvdA’er en een VVD’er het zo goed met elkaar vinden.

Verschil in politieke kleur was er wél. Dat bracht beiden ertoe de ander iets te gunnen, zodat hun plan van links tot rechts op steun kon rekenen. Zo kwam er een verlaging van het toptarief van 60 tot 52 procent, waar de VVD-achterban van Zalm van profiteerde en een arbeidskorting om werken meer te laten lonen, wat in goede aarde viel bij de arbeidersachterban van de Vermeends PvdA.

„Het belastingplan voor de nieuwe eeuw, dat minister Zalm en staatssecretaris Vermeend hebben opgesteld, getuigt van grote creativiteit en vindingrijkheid”, schreef deze krant. En: „Een voorbeeld van Paars pragmatisme”.

De samenwerking tussen Heinen en Eerenberg ziet er nu stroever uit. Zo passeerde Heinen zijn staatssecretaris: kort nadat Eerenberg, die als staatssecreretaris op Financiën belastingen in portefeuille heeft, was aangetreden, zei Heinen dat de plannen voor box 3 „terug naar de tekentafel” moesten. Heinen had wel tegen Eerenberg gezegd dat hij de wet, die na meer dan twee jaar werk net was aangenomen door het parlement, wilde aanpassen, maar over hóé dat moest gebeuren, was geen overeenstemming.

Een prestatie zoals die uit 2001 voor dit kabinet is nog ver het uit zicht. Voor de bierbrouwers wordt het wél spannend. Prinsjesdag is op komst en het belastingvoordeel voor kleine brouwers is weer onderwerp van discussie. Teeven mocht langskomen op het ministerie van Financiën. „De staatssecretaris [Eelco Eerenberg] kijkt er welwillend naar”, beweert hij. „Daar zit nog wel ruimte om iets voor elkaar te krijgen bij het kabinet.”