OPEC dicteert al ruim 60 jaar de olieprijs. Hoe uitzonderlijk is het dat de Verenigde Arabische Emiraten het kartel nu verlaten?

De macht van oliekartel OPEC is al ruim zestig jaar gigantisch. Door aan de oliekraan te draaien, bepaalt het kleine groepje landen de facto wat de mondiale olieprijs is. Toch besloten de Verenigde Arabische Emiraten dinsdag plotseling om het kartel per 1 mei te verlaten. Wat is OPEC? Waarom is het zo algemeen geaccepteerd dat een kleine groep landen de olieprijs bepaalt? En hoe uitzonderlijk is de stap van de VAE? Vijf vragen over een van de machtigste economische samenwerkingsverbanden ter wereld.

1Waarom is de OPEC opgericht? 

De OPEC (Organisatie van Olie-exporterende Landen) werd in 1960 opgericht tijdens een conferentie in de Iraakse hoofdstad Bagdad. Destijds bestond de organisatie uit vijf landen: Iran, Irak, Koeweit, Saoedi-Arabië en Venezuela. OPEC was een antwoord op een ander kartel, dat van de ‘Zeven Zusters’. Deze zeven grote oliebedrijven – onder meer Texaco, Gulf en de nazaten van Standard Oil (inmiddels allemaal opgegaan in de vier mondiale kolossen Shell, BP, Chevron en ExxonMobil) – domineerden de markt in de eerste helft van de twintigste eeuw. Zij hadden na de Tweede Wereldoorlog ongeveer 92 procent van de geschatte ruwe oliereserves in handen en waren verantwoordelijk voor meer dan de helft van de wereldwijde ruwe olieproductie. 

De olielanden wilden die dominante positie doorbreken. Zij zaten op de grootste oliereserves ter wereld, maar hun olie-inkomsten werden bepaald door de afspraken tussen de zeven bedrijven. De oprichting van het samenwerkingsverband in 1960 maakte een einde aan de almacht van de bedrijven.

Vooral tijdens de jaren zeventig, in de nasleep van conflicten in het Midden-Oosten, nam het belang van OPEC in de internationale oliemarkt toe. Het kartel legde een olie-boycot op aan de VS en andere Westerse landen die Israël steunden in de Jom Kipoer-oorlog. Het leidde tot een prijsexplosie van olie. De organisatie groeide in die periode uit tot dertien landen.  

Volgens de organisatie zelf is het doel van OPEC onder meer „het coördineren en uniformeren van het petroleumbeleid tussen de lidstaten, om zo eerlijke en stabiele prijzen voor petroleumproducenten te garanderen”. Omgekeerd zou OPEC zorgen voor een regelmatige levering van olie aan consumerende landen.

De eerste vijf jaar van haar bestaan was OPEC gevestigd in de Zwitserse stad Genève, in 1965 verhuisde het hoofdkantoor naar de Oostenrijkse hoofdstad Wenen.  

2Wie zitten er in de OPEC en in OPEC+?  

OPEC bestaat momenteel uit twaalf landen. Per 1 mei, als de Verenigde Arabische Emiraten zich zoals aangekondigd terugtrekken uit het kartel, zijn dat er nog elf. Het gaat dan om Congo, Equatoriaal-Guinea, Gabon, Venezuela, Algerije, Iran, Irak, Koeweit, Libië, Nigeria en Saoedi-Arabië. In de loop der decennia kwamen er landen bij, maar stapten er ook landen uit. Onder meer Indonesië, Qatar, Angola en Ecuador waren een tijd lid van het kartel. Inclusief de VAE waren de OPEC-landen afgelopen jaren verantwoordelijk voor tussen de 35 en 38 procent van de wereldwijde olieproductie. Van de nu aangetoonde olievoorraden beheren de OPEC-landen 80 procent. 

Veel andere olieproducerende landen, zoals de Verenigde Staten, Canada en China bleven de mate van hun eigen productie bepalen. Met name in de VS werd de olieproductie gestaag hoger (van 14 miljoen vaten per dag in 2014 naar 23 miljoen vaten per dag nu), mede dankzij de opkomst van schalie-olie, gewonnen uit steenlagen. De invloed van de OPEC-landen op de mondiale olieprijs nam daardoor het afgelopen decennium af. 

In antwoord op de Amerikaanse schalierevolutie hebben de OPEC-landen in 2016 aansluiting gezocht bij een andere groep olie-producerende landen en vormen zij het wat lossere samenwerkingsverband OPEC+. Daartoe behoren ook Rusland, Azerbeidzjan, Kazachstan, Bahrein, Brunei, Maleisië, Mexico, Oman, Zuid-Soedan en Soedan. OPEC+ is goed voor ongeveer 55 procent van de wereldwijde olieproductie. OPEC en OPEC+ proberen nog steeds met onderlinge afspraken de olieproductie en daarmee de prijs te reguleren. Veel economieën van de aangesloten landen zijn voor een belangrijk deel afhankelijk van olie-inkomsten. Een te lage olieprijs zou die economieën ernstig schaden.  

De OPEC en OPEC+ opereren niet altijd in harmonie. In 2020 woedde er nog een prijzenoorlog tussen Saoedi-Arabië en Rusland. Door de Covid-19-pandemie was de vraag naar olie sterk teruggelopen, de twee landen konden het niet eens worden over maatregelen om de olieprijs te stutten. „Rusland verliet het overleg, waarop Saoedi-Arabië spierballen toonde en de oliekraan openzette”, zegt Hans van Cleef, hoofd energieonderzoek bij onderzoeksbureau EqoLibrium.  „De olieprijs daalde daarop dramatisch. Later dat jaar werd er alsnog een akkoord gesloten.”  

3Hoe is de OPEC georganiseerd? 

Er is een formeel en een informeel antwoord. Formeel bestaat de OPEC uit drie onderdelen: het secretariaat, de conferentie en de raad van bestuur. Het secretariaat, onder leiding van de secretaris-generaal (momenteel de Koeweiti Haitham Al Ghais), wordt gekozen door de conferentie en voert het beleid uit dat door de andere twee organen gedurende hun driejarige termijn wordt vastgesteld.  

Beslissingen over de olieproductie worden genomen op zogenoemde ministeriële bijeenkomsten, waar ministers van de deelnemende landen bijeenkomen. Daar worden productieplafonds afgesproken. 

Formeel is de secretaris-generaal dus de baas van de OPEC, maar in de praktijk bepalen de landen in de Golfregio de koers van het kartel. Zij zijn goed voor ongeveer 60 procent van de totale OPEC-productie. Saoedi-Arabië is de grootste en daarmee belangrijkste speler. Voor OPEC+ geldt dat Rusland een bepalende rol speelt in de koers van dat samenwerkingsverband. 

4Hoe houden de OPEC-lidstaten elkaar in het gareel?  

OPEC’s belangrijkste instrument om de olieprijs te sturen is het opleggen van quota aan de lidstaten, een pompplafond. Er geldt geen vaste verdeelsleutel voor deze maximale olieproductie, de quota zijn het resultaat van onderhandelingen. Sommige landen gaan knarsetandend akkoord. Dat de Verenigde Arabische Emiraten nu vertrekken uit OPEC is mede het resultaat van jarenlange ontevredenheid. „Het land investeerde in productiecapaciteit maar mocht die van de OPEC niet benutten”, zegt Van Cleef. „Landen buiten de OPEC lieten hun productie groeien, en de OPEC wilde voorkomen dat de olieprijs te ver zou dalen.” 

De macht van het rijke en ook militair en geopolitiek invloedrijke Saoedi-Arabië in de regio is hierbij zeer bepalend. „Een deel van de OPEC-landen is afhankelijk van Saoedi-Arabië”, zegt Van Cleef. „Ze stemmen in de OPEC-vergadering daarom al gauw mee met wat Saoedi-Arabië wil.”  

De quota zijn ‘slechts’ een afspraak. Er is geen instituut dat straffen uitdeelt als een lidstaat zich niet aan het pompplafond houdt. „Er zijn ook regelmatig landen die te veel produceren, met name de wat kleinere productielanden”, zegt Van Cleef. „Dan is er wel even frictie, of dan komt er een waarschuwing en dan zeggen ze sorry.” 

Saoedi-Arabië komt het dichtst in de buurt van het zijn van een handhaver. Dat komt ook doordat het land de rol van ‘swing producer’ op zich kan nemen. „Ze zijn bereid hun productie aan te passen aan de omstandigheden”, zegt Van Cleef. „Als de prijs te laag is dan schroeven ze hun productie terug. Als de prijs te hoog is, zetten ze de kraan wat verder open. Omdat het land diepe zakken heeft, kunnen zij zonder veel schade een jaar iets minder produceren. Andere landen kunnen dat niet zo makkelijk.” 

5Waarom is het zo geaccepteerd dat een kartel de olieprijs bepaalt?  

Kartelvorming is in westerse landen verboden omdat het marktwerking verstoort en consumenten benadeelt, die krijgen hogere prijzen voorgeschoteld dan nodig is. Het OPEC-kartel maakt er geen geheim van dat het met het onderlinge beleid prijzen wil beïnvloeden, maar niemand kan de groeptegenhouden.  

De wens is er op sommige plekken wel. De Amerikanen bedachten bijvoorbeeld ‘NOPEC’. Het idee achter dit wetsvoorstel is dat OPEC-landen in Amerika te vervolgen zijn onder het Amerikaanse mededingingsrecht. Het voorstel is in 2007 voor het eerst in stemming gebracht en sindsdien in vele vormen voorbijgekomen. In 2024 werd de wet wederom niet aangenomen, met name omdat de Amerikaanse oliesector zich zorgen maakt over repercussies.  

Er gaan ook regelmatig stemmen op om het oliekartel via de Wereldhandelsorganisatie (WTO) aan te pakken. Ook dit blijkt lastig. De OPEC als organisatie valt niet onder de jurisdictie van de WTO, en ook over een meer technische vraag wordt gedebatteerd: gaat de WTO überhaupt wel over natuurlijke bronnen, of gaat de handelsorganisatie over producten?  

„Als de OPEC doet wat het belooft dan zijn veel mensen helemaal niet zo ontevreden”, zegt Van Cleef. „De klant betaalt niet de hoofdprijs, en producenten kunnen goed met de olieprijs uit de voeten. De olieprijs is best stabiel. Er zijn een paar momenten geweest dat de OPEC de oliekraan stevig open of dicht heeft gedraaid, dan wordt duidelijk hoe excessief de prijsschommelingen kunnen zijn en daar zijn consumenten ook niet blij mee.”  

De slagkracht van de OPEC is wel aan het afnemen, en dus ook de impact van de prijsafspraken. „De opkomst van het Amerikaanse schaliegas betekende dat OPEC flink minder marktaandeel kreeg. Nu de Emiraten ook hun eigen pad kiezen, zal er nog meer marktwerking ontstaan.”