Veelgeprezen, nu veelbetwist: discussies rond het geroemde Europese emissiehandelssysteem lopen hoog op

Loont vooroplopen nog? Voor bedrijven die fors geïnvesteerd hebben in verduurzaming is die vraag urgent geworden. In aanloop naar de EU-top donderdag in Brussel dringen landen als Italië, Oostenrijk en Polen aan op afzwakken, uitstellen of zelfs schrappen van het Europese emissiehandelssysteem. Binnen dit ETS wordt uitstoten van CO₂ steeds duurder, en op die hogere ‘koolstofprijs’ hebben de voorlopers juist hun investeringsplannen gebaseerd.

Maar grote industrielanden zien bedrijven worstelen met hoge energieprijzen en goedkope concurrentie uit Azië – en bepleiten versoepeling. Nog voor de oorlog in Iran uitbrak, opende een aantal industriële bedrijven uit de EU de aanval op het emissiehandelssysteem. Ze brachten na een bijeenkomst in Antwerpen een verklaring uit waarin ze stelden dat de „koolstofkosten” van ETS boven op de dure energie „verwoestend” zouden worden. Ze vroegen om noodmaatregelen.  

Dat valt slecht bij de voorlopers in CO₂-vermindering. Bijna 150 bedrijven en investeerders dringen er deze week per brief bij de Europese Commissie en de EU-lidstaten op aan juist alle twijfel rond het emissiehandelssysteem weg te nemen. Zij noemen aantasting van ETS een verkeerde diagnose van de problemen. 

ETS heeft miljarden aan groene investeringen losgetrokken, benadrukken ze; schone technologie versterkt de concurrentiepositie van bedrijven in Europa. Ondertekenaars zijn onder meer Unilever, verlichtingsproducent Signify, IKEA, Volvo en energiebedrijven als EDF, Vattenfall en Ørsted. 

„Er is een grote behoefte aan voorspelbaarheid van het Europese beleid”, zegt Ursula Woodburn, directeur van het Cambridge Institute for Sustainability Leadership, dat de brief coördineerde. „Bedrijven vragen zich af waarom ze ervoor gestraft worden als ze first movers zijn, juist nu de Europese afhankelijkheid van fossiele energiebronnen weer zo pijnlijk duidelijk is met de blokkade van de Straat van Hormuz.” 

Ook Corbion ondertekende de brief. Dit Nederlandse biochemiebedrijf begon in 2019 met plannen voor zuiniger productie en elektrificatie van het proces om de CO₂-uitstoot terug te dringen. Die moet in 2030 42 procent lager liggen dan in 2021, is de doelstelling. Vorig jaar had het bedrijf een emissiereductie van 17 procent bereikt. Voor het restant liggen de plannen klaar. 

Corbion (1,3 miljard euro omzet, ruim 2.400 werknemers wereldwijd) maakt op basis van landbouwproducten ingrediënten voor onder andere de voedings- en geneesmiddelenindustrie. „Omdat wij met onze producten onze klanten helpen verduurzamen, vinden we dat we zelf ook voorloper moeten zijn in het terugdringen van de CO₂-uitstoot”, zegt directeur duurzaamheid Diana Visser.

Daarbij speelt de koolstofprijs, bepaald door ETS, een belangrijke rol. Visser: „Als ETS vertraagd wordt en de koolstofprijs niet verder oploopt, moeten we opnieuw naar de plannen kijken. Dan wordt het risico groter dat we de doelen niet halen omdat de investeringen niet meer renderen.”

Vergroenen of bijbetalen

Stabiel en voorspelbaar beleid was juist de belofte van ETS, toen het in 2005 werd ingevoerd. Het systeem is de kern van het Europese klimaatbeleid. Industriële uitstoters van CO₂ in de EU moeten rechten kopen voor hun jaarlijkse uitstoot. Die dwingen zo bedrijven met een hoge uitstoot tot kiezen: vergroenen of veel geld betalen voor het recht om kooldioxide uit te stoten.  

Het systeem begon met gratis toewijzing van rechten. Sinds 2019 worden die gratis rechten jaarlijks verder beperkt. Bedrijven moeten daardoor meer emissierechten kopen. Door toenemende krapte aan uitstootrechten stijgt de prijs en dat moet bedrijven stimuleren tot energiezuiniger productie. Het idee is dat in 2039 geen gratis rechten meer worden uitgegeven, en CO₂-uitstoot zo duur is dat verduurzamen gigantisch loont. 

Inmiddels zijn duidelijk scheurtjes zichtbaar in dit lang geprezen systeem. De oorlog in Iran en de daaruit volgende oliecrisis geven tegenstanders van ETS extra munitie om te pleiten voor aanpassingen. De industrie ziet haar energiekosten toenemen, net als de rest van de samenleving. En, zegt Elisabetta Cornago van de Brusselse denktank Centre of European Reform, steeds meer industriebedrijven merken dat hun uitstootrechten worden afgebouwd.

„Wij hebben ETS en de CO₂-beprijzing an sich niet ter discussie willen stellen”, zegt Marco Mensink, directeur van Cefic, de Europese brancheorganisatie van de chemische industrie, die het initiatief tot de verklaring in Antwerpen had genomen. „Je moet wel kijken naar de uitgangspunten [die er waren] toen het in 2005 in werking trad. Verwacht werd dat de rest van de wereld zou volgen met beprijzing van CO₂-uitstoot. Maar de VS lopen ervan weg. En verder gebeurt het niet, of in mindere mate dan in Europa, maar wij importeren wel producten uit die landen.” 

Ook werd gedacht dat consumenten zouden willen betalen voor duurzamer producten. „Maar de vraag ernaar en de premie van hogere prijzen is uitgebleven. Onze oproep tot een lager btw-tarief voor CO₂-arme producten is bijvoorbeeld nooit gehonoreerd.”

Een derde verwachting was voldoende infrastructuur voor verdere elektrificatie en voor CO₂-opslag. Mensink: „Maar die is er niet. Kijk naar de problemen om stroomaansluitingen te krijgen, en om vergunningen te verkrijgen door onder andere de stikstofproblematiek. Bovendien is de elektriciteitsprijs niet gedaald door het gebruik van alternatieve energiebronnen als zon en wind. Als je dan wel hoge kosten voor CO2-uitstoot moet maken, heb je als enige optie nog om je fabriek te sluiten”, zegt hij.

Dus pleiten de chemie en een deel van de overige industrie ervoor langere tijd meer gratis rechten te verstrekken. „Je moet voorkomen dat de koolstofkosten zo hoog worden dat bedrijven gaan sluiten in plaats van transformeren. De EU zou ook meer uitstootrechten achter de hand kunnen houden dan ze nu al vernietigt. Die rechten kun je tot 2050 nog hard nodig hebben.”

ETS bestaat ruim twintig jaar. Hebben industriële bedrijven niet te lang gewacht met hun investeringen? „Misschien”, zegt Mensink. „Maar er waren ook technologische doorbraken nodig, waar lang aan is gewerkt. Volgens de planning van de Europese Commissie zouden die er rond 2030 komen. Ze zijn er nu. Zo is de elektrische stoomkraker ontwikkeld, maar de inzet stokt nu door veel te hoge stroomprijzen.”

Opschorten

Sinds februari omarmen regeringsleiders uit industrielanden als Italië, Polen, Tsjechië en Duitsland de kritiek uit de Europese industrie. Die politieke toeschietelijkheid leidde tot een ongekende val van de ‘ETS-prijs’ die industriebedrijven betalen voor CO₂-uitstoot van ruim 92 euro per ton CO2 half januari naar bijna 67 euro nu. 

Uitgesproken tegenstanders van ETS, zoals de Italiaanse premier Giorgia Meloni, hebben in aanloop naar de Europese top van donderdag de druk op de Europese Commissie opgevoerd. Meloni stelde opschorting van ETS voor zolang Europa kampt met dure energie door de oorlog in Iran. De Poolse energieminister zei deze week in Brussel een uitstel van ETS tot 2050 te overwegen.

„Als je nu aan ETS vasthoudt, blijven de energieprijzen stijgen. Dat voelen kiezers ook”, zegt een diplomaat uit een EU-land die kritisch is over ETS. „Dan heb je straks radicaal-rechts aan de macht en blijft er helemaal niets van het klimaatbeleid over.” 

Landen als Spanje, Zweden, Denemarken en Nederland verdedigden ETS afgelopen week juist fel; „in twijfel trekken” van ETS zou een „zorgelijke stap achteruit” betekenen. Wel lieten ze de mogelijkheid voor kleine aanpassingen open, zolang deze het „systeem niet ondermijnen”. 

Een antwoord kwam begin deze week van Commissievoorzitter Ursula von der Leyen. Aanpassingen om ETS klaar te maken voor „nieuwe realiteiten” zijn nodig, schreef ze. Ze stelde aan de EU-leiders voor meer ETS-opbrengsten te gebruiken om industrieën in minder rijke landen te helpen en zette de deur open om de afbouw van ETS-rechten na 2030 onder de loep te nemen. Ook zou de EU meer uitstootrechten achter de hand kunnen houden, om die, als de ETS-prijs uitzonderlijk hoog is, op de markt te brengen en de prijs zo te dempen. 

Bij dit soort maatregelen hangt veel af van de precieze vormgeving. Als ETS-rechten hierdoor vaker gratis op de markt komen, daalt de prijs van CO₂-uitstoot. Dat ligt gevoelig. „Flexibiliteit is riskant, want het systeem werkt op basis van verwachtingen”, zegt Simone Tagliapietra van denktank Bruegel. „Als je te veel toegeeft, biedt ETS geen zekerheid meer om te investeren.”

Die angst leeft ook bij bedrijven die grote investeringen op stapel hebben staan. Daardoor vormt de energie-intensieve industrie niet één front. Opvallende namen onder de brief die juist instandhouding van ETS bepleit, zijn die van cementbedrijven als het Duitse Holcim en Heidelberg Materials, en staalbedrijven als Salzgitter, SSAB, Saarstahl. En die van Tata Steel Nederland.

Vorige maand stuurde het IJmuidense bedrijf samen met Natuur & Milieu een brief aan het kabinet waarin stond dat het vergroeningsplan voor de staalfabriek in IJmuiden niet ‘rondgerekend’ kon worden zonder de emissierechten, waar Tata op zou kunnen besparen. „Groen staal maken is duurder dan grijs staal maken. Maar als grijs staal duurder wordt door een stijgende prijs van koolstofrechten, wordt groen staal concurrerend”, legt Tata-directeur duurzame transformatie Jeroen Klumper uit. De miljarden die Tata zelf wil investeren en de mogelijk 2 miljard euro die de overheid bijdraagt als een vorig jaar gesloten intentieverklaring omgezet wordt in een maatwerkovereenkomst, kunnen volgens hem alleen terugverdiend worden bij een goed functionerend ETS. 

Bij een bedrijf als Tata tikt de inkoop van emissierechten serieus aan. In de eerste negen maanden van het lopende (gebroken) boekjaar betaalde Tata Steel Nederland er 150 miljoen euro voor, gaf het Indiase moederbedrijf prijs tijdens een analistencall begin dit jaar. Dat is een serieuze kostenpost; de Nederlandse dochter maakte in die periode een operationele winst van 210 miljoen euro. En die kosten worden alleen maar hoger als het aantal rechten in de markt daalt en de koolstofprijs daardoor hoger wordt.  

Europees concurrentievermogen

Deze donderdag wordt duidelijk of de sceptische landen genoegen nemen met het openingsbod van Von der Leyen. Regeringsleiders spreken dan over de hoge energieprijzen en het concurrentievermogen van de EU. Discussies over het nut van ETS en de reikwijdte van de voorgestelde wijzigingen lijken een kookpunt te gaan bereiken.

Zo ligt het idee van Von der Leyen om méér van de ETS-opbrengsten naar armere EU-landen te laten terugvloeien, gevoelig voor lidstaten die al relatief veel geïnvesteerd hebben in verduurzaming. Denk aan Nederland, Spanje en Zweden. Zij hebben voordeel bij behoud van het huidige systeem en zullen kritisch kijken naar de voorwaarden waaronder extra uitstootrechten weer op de markt kunnen komen.

Andere lidstaten hebben zware industrie die nog weinig is vergroend. Zij zien het liefste verregaande versoepelingen van ETS, ook omdat deze landen nog afhankelijker zijn van fossiele brandstoffen en zij harder geraakt worden door stijgende energieprijzen. Woensdagmiddag stuurden onder meer Italië, Oostenrijk, Hongarije en Tsjechië een brief naar Von der Leyen waarin ze opriepen verdere versoepelingen, zoals gratis uitstootrechten.

Veel hangt af van de opstelling van landen als Frankrijk en Duitsland. De Duitse energieminister Carsten Schneider ging dinsdag in Brussel verder dan het voorstel van Von der Leyen en zei dat hij langere uitgifte van gratis uitstootrechten een goed idee vindt, ook ná het geplande einde in 2039.

Zelfs de voorstanders van grootschalige verbouwing van ETS zijn verbaasd over het tempo van de ontwikkelingen. „Toen we onderhandelden over een klimaatdoel voor 2040 in november, had ik nooit gedacht dat we nu zouden spreken over een realistischer tijdpad voor ETS”, zei een hooggeplaatste diplomaat uit een EU-land woensdag.

„Er worden nu voorstellen gedaan om ETS te vertragen die een paar jaar geleden nog taboe waren”, zegt Elisabetta Cornago van denktank CER. „Het is moeilijk te bepalen of de politieke weerstand oprecht is of dat de tijdgeest wordt misbruikt. Waarschijnlijk een beetje van beide. Maar ETS uitstellen maakt Europa niet competitiever.” Een compromis, zegt Cornago, kan zijn dat gratis uitstootrechten alleen naar bedrijven gaan die bewijzen dat ze de extra ruimte gebruiken voor investeringen in verduurzaming.

ETS moet stabiel en voorspelbaar zijn, zei Eurocommissaris Wopke Hoekstra dinsdag in Brussel. „En het grootste effect dat we ooit in de ETS-prijs hebben gezien, kwam laatst van de politiek [uitspraken van regeringsleiders als Friedrich Merz en Meloni over het hervormen van ETS] in Antwerpen. Het was het soort onvoorspelbaarheid dat we proberen te voorkomen.”

Met medewerking van Rik Rutten.