Voor vrije doorvaart is volgens VN-zeerecht geen toestemming nodig – houdt die regel stand?

China wil niet dat niet-Chinese schepen in de buurt varen van eilanden die het als zijn territorium opeist.

Dat bleek woensdag opnieuw, nadat China verklaarde een Nederlands fregat te hebben „verdreven” bij de Paraceleilanden, een archipel in de Zuid-Chinese Zee. Het schip zou „illegaal de Chinese wateren zijn binnengedrongen” en met zijn boordhelikopter het „Chinese luchtruim hebben geschonden”, waarna China optrad tegen de „provocatie”.

Het Nederlandse fregat Zr.Ms. De Ruyter is nu in die regio, maar het ministerie van Defensie wilde woensdag tegenover NRC geen nadere uitleg geven. Het schip vertrok in april voor een reis naar de Stille Oceaan. Behalve het aanhalen van diplomatieke en economische banden in de ‘Indo-Pacific’ was het doel ook het „bevorderen van de vrije doorvaart”, aldus Defensie.

De Chinese verklaring alleen geeft te weinig aanknopingspunten voor wat er waar en wanneer is gebeurd. „Bovendien is het een standaardbericht”, zegt Fred Soons, emeritus hoogleraar internationaal recht in Utrecht. „China maakt Amerikanen, Britten, Australiërs meestal woordelijk dezelfde verwijten.”

Lees ook

Chinese actie tegen Nederlands marineschip toont hoe gevoelig doorvaart Zuid-Chinese Zee ligt

Die landen nemen geen standpunt in over de territoriale aanspraken die China, Vietnam en de Filipijnen maken op de verschillende groepen eilanden en riffen in de Zuid-Chinese Zee. „Maar ze laten wel regelmatig merken dat de Chinese claim op de archipelwateren niet deugt en in strijd is met het zeerecht”, aldus Soons, die een mogelijk verband daarmee ziet.

„China claimt niet alleen de wateren dicht rond die eilanden, maar ook het water ertussen, dat dan binnen hun soevereiniteit zou vallen in plaats van een zone waar vrijheid van scheepvaart geldt”, zegt hij.

Onschuldige doorvaart

Bij verschillende soorten wateren horen verschillende regimes van doorvaart, vastgelegd in het VN-zeerechtverdrag (UNCLOS). Alle schepen hebben het recht op ‘vrije doorvaart’ op volle zee en in de exclusieve economische zone. Die EEZ is de zone tot 200 mijl (370 kilometer) uit de kust tussen volle zee en de territoriale zee langs de kust van twaalf mijl (22 kilometer) breedte. In de territoriale zee hebben schepen het recht op ‘onschuldige doorvaart’. In de territoriale zee hebben schepen het recht op ‘onschuldige doorvaart’.

Het recht geldt doorgaans ook voor oorlogsschepen, mits die zich – net als andere schepen – alleen houden aan activiteiten voor een veilige, snelle en continue doorvaart. Zo mag een marineschip tijdens zo’n passage dus niet voor anker gaan als het niet nodig is, niet met wapens oefenen, spioneren, of met een helikopter rondvliegen.

De door China genoemde helikopter van het fregat wijst erop dat China langs die lijnen denkt. „En dat Nederland de wateren waarin het voorval plaatsvond niet als territoriale zee beschouwt, maar als internationale wateren waar het recht op vrije doorvaart geldt”, zegt Hilde Woker, zeerechtexpert aan de Universiteit Leiden.

Vermoedelijk voerde de De Ruyter daar een Freedom of Navigation Operation (FONOP) uit, waarmee andere landen zogeheten ‘excessieve maritieme claims’ van andere landen in woord en daad betwisten en de VN-zeerechtregels onderstrepen. De VS hebben er zelfs een officieel programma voor. Ook voor Nederland zou het minstens de derde keer in vijf jaar zijn.

Kunstmatige eilanden

Een voorbeeld van zo’n claim is het eisen van voorafgaande toestemming voor onschuldige doorvaart van oorlogsschepen, wat volgens het VN-verdrag niet nodig is. Of, eveneens uitgesloten, het claimen van territoriale wateren rond kunstmatige eilanden.

Dat laatste is relevant, met name in de Spratly-archipel, die veel low-tide elevations omvat, zoals riffen of zandbanken die alleen bij eb droogvallen. En daarvoor gelden andere regels dan voor ‘echte’ eilanden. Zo’n rif kan bijvoorbeeld geen aanspraak maken op een territoriale zee van twaalf mijl. Het opspuiten en er een vliegveld aanleggen, zoals China op verscheidene ervan heeft gedaan, verandert daar niets aan.

Eleanor Freund, zeerechtexpert van de Harvard Kennedy School in de VS, schetst in een studie twee ‘hypothetische’ scenario’s voor de VS in Zuid-Chinese Zee. In het eerste claimt een staat een twaalfmijlszone rond zo’n rif (dat zelf niet binnen een twaalfmijlszone van een land ligt). Dat mag niet volgens het VN-verdrag. Dat kunnen de VS aanvechten door het rif dichter dan twaalf mijl te naderen en er de helikopter te laten vliegen, wat in strijd is met de ‘onschuldige doorvaart’-regel.

De boodschap: we erkennen niet dat dit een territoriale twaalfmijlszone is dus we hoeven ons ook niet aan de doorvaartregels voor de territoriale zee te houden te houden. „De stilzwijgende veronderstelling is dat de VS nooit expres het internationale recht zouden negeren”, aldus Freund.

Haar tweede scenario gaat over het vooraf eisen van toestemming voor vrije doorvaart. Die claim kun je aanvechten met een passage door de territoriale zee, maar je daarbij wel aan de regels houden. „Dit stelt het bestaan van de territoriale zee niet ter discussie, alleen de [onterechte eis om toestemming te vragen]”, aldus Freund.

Straat van Hormuz

Pikant detail: China heeft het VN-zeerechtverdrag geratificeerd; de VS steunen de bepalingen van het zeerecht, al hebben ze het verdrag niet geratificeerd. Iran heeft het verdrag evenmin geratificeerd en beweert dat het zich er niet aan hoeft te houden.

In de Straat van Hormuz wordt, mede daardoor, de vrije doorvaartkwestie nu verder op de spits gedreven. Die zeestraat is nu zowel door Iran als de VS geblokkeerd, maar na een akkoord wil Iran er een algemene tol kunnen heffen. Daarmee komt het in aanvaring met een reeks van geschreven en ongeschreven zeerechtregels. De VS hebben het Iraanse tolagentschap donderdag alvast op de sanctielijst gezet.

Lees ook

Chinese actie tegen Nederlands marineschip toont hoe gevoelig doorvaart Zuid-Chinese Zee ligt