Asielzoekers kunnen buiten de EU worden opgevangen, zegt Clingendael. Het komt met deze vijf opties

6 uren geleden 1

Asielzoekers opvangen buiten de Europese Unie is juridisch in principe mogelijk. Dat schrijft instituut Clingendael in een rapport over mogelijkheden om de asielprocedure deels of helemaal te verplaatsen buiten de grenzen van de EU. Internationale mensenrechtenverdragen staan zulke plannen niet per definitie in de weg. Wel zijn er beperkingen vanuit het Europees recht, en is volgens Clingendael de vraag of er voldoende geschikte opvanglanden buiten de EU te vinden zijn om mee samen te werken.

Het rapport is opgesteld op verzoek van het aftredende kabinet, maar zal ook de nieuwe regering kunnen bekoren. D66, VVD en CDA pleiten in hun coalitieakkoord voor een hervorming van het asielsysteem, waarbij asielaanvragen buiten Europa dienen te worden ingediend.

De plannen stuiten op belemmeringen vanuit het Europees recht, dus Nederland zou ‘aanpassing’
van de EU-regels moeten bepleiten

In Brussel worden al maanden plannen uitgewerkt voor opvang in centra buiten Europa, zoals in Oeganda. Na kritiek dat dit in strijd zou zijn met mensenrechtenverdragen, riep een Kamermeerderheid vorig jaar in een motie op om die verdragen waar nodig aan te passen.

Clingendael stelt nu dat internationale verdragen dit soort plannen niet automatisch blokkeren. Wel stuiten ze op belemmeringen vanuit het Europees recht, dus zou Nederland „aanpassing” van de EU-regels moeten bepleiten. Het rapport behandelt vijf plannen voor opvang buiten Europa die op dit moment op tafel liggen.

Activisten protesteren bij een asielzoekersopvang in Albanië.

1Safe Mobility Offices

De Verenigde Staten openden in 2023, onder president Biden, meldpunten in Zuid-Amerikaanse landen. Deze ‘Safe Mobility Offices’ gingen werken als een voorpost: migranten kregen er uitleg over hun kansen op asiel en mochten, bij een kansrijke aanvraag, doorreizen. Binnen de EU wordt nu ook nagedacht over het openen van dit soort voorposten in doorreislanden buiten Europa.

De onderzoekers van Clingendael denken dat het moeilijk zal worden landen hiertoe bereid te krijgen, en wijzen ook op een potentieel averechts effect van een buitenlands aanmeldcentrum. Als migranten via zo’n centrum toegang kunnen krijgen tot Europa, zou dat een „forse pull factor” kunnen zijn.

2Ontschepingsplatforms

Asielzoekers die in boten proberen de oversteek te maken naar Europa en op zee worden gered, worden in dit model naar een ‘ontschepingsplatform’ buiten de EU gebracht. Italië doet het al: migranten die door Italiaanse schepen worden gered, gaan in Albanië van boord. Daar worden asielzoekers die ‘geschikt voor detentie’ worden geacht, opgesloten en doorlopen daar een versnelde asielprocedure. Critici wijzen erop dat dit al snel een detentiecentrum buiten zicht van Europese rechters kan worden.

Clingendael stelt dat het zeerecht verplicht tot redding, maar niet automatisch tot toelating op EU-grondgebied. Daarom zou het in principe mogelijk zijn om de boten met migranten door te sturen naar een land buiten de EU. Maar het kan alleen slagen als er goede afspraken te maken zijn met zo’n partnerland, over wie de verantwoordelijkheid draagt over de asielprocedure en de terugkeer van afgewezen asielzoekers.

3Het ‘Albanië-model’

In dit model worden asielzoekers overgebracht naar een land buiten de EU voor een screening. Wie een goede kans maakt op asiel, krijgt toegang tot Europa om de asielprocedure te doorlopen. Asielzoekers uit landen die weinig kans zouden maken op asiel, moeten buiten de EU blijven om daar de behandeling van het asielverzoek af te wachten. De Europese lidstaat blijft juridisch verantwoordelijk voor de asielaanvraag. Dat is het model dat Italië met Albanië heeft afgesproken – en dat door andere Europese landen met belangstelling wordt gevolgd.

Volgens Clingendael is zo’n constructie „juridisch mogelijk”, maar alleen als het gekozen opvangland buiten de EU ook alle waarborgen uit het Europese recht in de praktijk kan garanderen. Een ander mogelijk struikelblok: de hoge kosten. Het opzetten van de centra in Albanië kostte volgens het rapport elf keer meer dan het creëren van opvangplaatsen in Italië.

Bewakers voor de poorten van een asielzoekersopvang in Albanië. Deze instelling wordt gerund door Italië.

4Het ‘Rwanda-model’

De Britse regering baarde in 2022 opzien met het voorstel om asielzoekers naar Rwanda te sturen voor hun procedure. Degenen die recht hadden op asiel, zouden in Rwanda mogen blijven. Het plan leidde tot veel ophef, maar inmiddels zijn de zaken in Europa verschoven en wordt de weg vrijgemaakt voor een soortgelijk model, waarbij asielzoekers in een zogeheten ‘veilig derde land’ buiten Europa worden opgevangen.

Clingendael laat zien dat Europese regels hiervoor ruimte bieden, zeker na recente voorstellen die naar verwachting later dit jaar worden doorgevoerd. „Deze voorgestelde wijzigingen in het EU-recht”, schrijft Clingendael, „kunnen de haalbaarheid van deze aanpak vergroten.” Wel blijven er genoeg „juridische uitdagingen”. De Britse Rwanda-deal strandde uiteindelijk omdat Rwanda volgens het Britse hooggerechtshof onveilig was vanwege systemische tekortkomingen. Ook bestond het risico dat asielzoekers worden uitgezet naar hun land van herkomst waar zij vervolgd dreigen te worden. De zogenoemde veilige derde landen moeten kortom wel écht veilig zijn en voldoen aan mensenrechtennormen.

5Het ‘Oeganda-model’

Dit is de variant waarover momenteel in Den Haag het meest wordt gesproken. Onder het vorige kabinet heeft Nederland plannen gemaakt om uitgeprocedeerde asielzoekers over te brengen naar Oeganda, van waaruit zij moeten terugkeren naar hun land van herkomst. In andere Europese landen worden vergelijkbare plannen opgezet en in Brussel is een richtlijn in de maak die dit soort ‘terugkeerhubs’ mogelijk moet maken.

Clingendael noemt deze terugkeerplannen „onderontwikkeld”. Rechtbanken zullen bij de invoering van ‘terugkeerhubs’ nagaan of de rechten van asielzoekers in dat land worden gerespecteerd. En de situatie in Oeganda ziet er wat dat betreft niet rooskleurig uit – het land hanteert een van de strengste anti-lhbti-wetten ter wereld. Het nieuwe kabinet heeft de samenwerking met Oeganda ‘on hold’ gezet, vanwege de betwiste verkiezingsuitslag in januari en het onder huisarrest plaatsen van de oppositieleider.

Het kán dus mogelijk wel, een terugkeerhub, zegt Clingendael. Maar het blijft zoeken naar een land dat stabiel genoeg is en bereid zijn grondgebied beschikbaar te stellen voor Europa’s terugkeerbeleid. De vraag is of zulke landen bestaan.