Wat als de stroom langdurig uitvalt en de deur van de supermarkt dichtblijft? Voor zo’n ‘donkerzwart’ scenario ontbreekt een plan

Voor de supermarkt staat een lange rij wachtenden voor de gesloten glazen schuifdeuren. „Doe open!”, roept iemand, maar de deuren blijven dicht. In de winkel is het donker, maar strepen daglicht tonen lege bakken en halfgevulde schappen. Op de vloer onder de diepvriespizza’s glanzen grote plassen smeltwater. Om de hoek staan winkelmedewerkers op straat, hun toegangspassen werken niet. Een van hen belt met een leidinggevende en zegt na het telefoontje dat wachten geen zin heeft.

Zelfs al zouden de deuren opengaan, binnen werken de kassa’s en pinapparaten niet. Er zou bovendien snel nog maar weinig zijn om af te rekenen: de vrachtwagens met nieuwe winkelvoorraden zijn niet gekomen, omdat het distributiecentrum platligt. De winkelmedewerkers besluiten naar huis te gaan. Klanten roepen hen na: „Waar moeten wij onze boodschappen doen?”

Zo zou het ongeveer kunnen gaan, als de elektriciteit in grote delen van Nederland uitvalt, zeggen ingewijden. Al heel snel kan de consument, die voor het grootste deel van zijn voedsel is aangewezen op de supermarkt, niet meer op de vertrouwde manier zijn boodschappen doen.

Toch zijn voor calamiteiten in de voedselketen nergens in Nederland draaiboeken en crisisplannen. Er is wel een Nationaal Crisisplan Elektriciteit, waarin staat dat de impact van een grote stroomstoring al binnen enkele uren merkbaar is. Maar voedselvoorziening wordt niet genoemd – afgezien van de wet die een hamsterverbod kan afdwingen.

„Voedselzekerheid valt niet onder de vitale processen zoals beschreven door de [nationale veiligheidscoördinator] NCTV”, signaleerde de strategische denktank HCSS vorig jaar met enige verbazing in een rapport over de veiligheid van grote steden. In de Europese Unie staat voedsel wél in een lijst van elf ‘kritieke’ sectoren. Die kunnen bescherming en steun van de overheid verwachten – als alles misgaat.

Nederland is na jaren talmen nu pas echt begonnen de voedingssector weerbaar te maken, via verschillende wegen. De Wet weerbaarheid kritieke entiteiten (Wwke), die deze zomer van kracht moet worden, merkt de levensmiddelensector waarschijnlijk officieel aan als vitale of kritieke sector. In het overzicht van essentiële diensten onder de ‘Aanpak vitaal‘, voorloper op die Wwke, staan onder meer drinkwater, energie en transport – levensmiddelen niet.

Daarnaast moet een Landelijk Crisisplan Voedselzekerheid gaan regelen wanneer sprake is van een voedselcrisis en welke organisatie dan wanneer wat moet doen – en met welke bevoegdheden. Geopolitiek kennisinstituut Clingendael doet nu onderzoek in opdracht van het ministerie van Landbouw (LVVN), onder meer naar voorraden en leveringszekerheid in de voedselketen. Van de import van veevoer tot aan het bord van de consument.

Dat de Nederlandse voedselvoorziening kwetsbaar is, bleek onder meer tijdens de coronacrisis. „Zo moest de overheid in 2020 extra steun verlenen aan voedselbanken door de afname van overgebleven voedsel uit de supermarkt. En het Rode Kruis vroeg extra donaties om in te kunnen spelen op de toename van voedselnood”, schrijft HCSS. Vrachtwagens met voedsel dreigden stil te komen staan door de omvangrijke grenscontroles en konden pas doorrijden nadat Brussel speciale corridors had ingericht.

Al is ‘kwetsbaar’ wel een kwestie van perspectief, zegt Marc Jansen, directeur van het CBL, de organisatie van de Nederlandse levensmiddelenhandel. „De coronaperiode heeft ook laten zien hoe goed we schokken kunnen opvangen. Mensen konden gewoon hun boodschappen blijven doen.”

Precies genoeg, precies op tijd

De Nederlandse keten van productie en distributie is zó efficiënt dat die juist daardoor heel gevoelig is voor verstoringen. Dagelijks wordt precies op tijd, precies genoeg vers voedsel geleverd, voor een relatief lage prijs. Het nadeel van deze ‘just in time’-voedselvoorziening, zegt landbouwexpert Harry Smit van Rabobank, is dat „een vrachtwagen die een halve dag vertraagd is al lege schappen kan veroorzaken”.

Toen boeren in 2022 bij protesten tegen het stikstofbeleid enkele distributiecentra blokkeerden, vielen er onmiddellijk gaten in de schappen van de supermarkten. Net als afgelopen winter, toen het een paar dagen sneeuwde. Hele groenteafdelingen en zuivelkoelingen waren in een mum van tijd leeg – al werden ze ook net zo snel weer gevuld.

Hoe een toekomstige voedselcrisis eruit zal zien, is per definitie giswerk. Maar als zo’n noodsituatie ontstaat, zal die waarschijnlijk zijn veroorzaakt door stroomuitval. Dat kwam naar voren bij workshops van Clingendael met experts uit de voedingssector, vertelt Smit, die erbij was: „In een oorlog is het aanvallen van de stroomvoorziening het meest effectief, als je de tegenstander hard wilt treffen, bleek uit de strategische analyse. Dat zie je ook in de oorlog in Oekraïne.”

Een langdurige uitval van de elektriciteit is ook een van de belangrijkste crisisscenario’s van de NCTV. „De kans op zo’n uitval is misschien niet heel groot, maar de gevolgen zijn dat wél, als het in meer provincies tegelijk gebeurt en dan dagenlang”, zegt Jansen. De CBL-directeur spreekt namens alle supermarkten, die zelf niet willen vertellen waarmee ze rekening houden en hoe ze zich daarop voorbereiden.

„Een stroomuitval zal voor de meest fundamentele ontwrichting zorgen”, verwacht Jansen. Want alles draait op stroom in de voedingsmiddelenketen, van de machines in de fabrieken en de computersystemen in de distributiecentra tot de verlichting in de supermarkt.

Provisorische oplossingen stuiten bovendien al snel op nieuwe hindernissen, zegt Jansen: „Je kunt als supermarktmanager nog wel een lijstje maken met wat je nodig hebt, maar veel distributiecentra zijn zo geautomatiseerd dat je simpelweg niet meer handmatig de spullen uit de stellingen kunt halen.”

Veiligheidsplannen

De levensmiddelenbedrijven werken nu aan een veiligheidsplan, met codes die doen denken aan de waarschuwingen voor slecht weer: groen, oranje en rood. Een langdurige, grote stroomonderbreking noemt Jansen een „donkerzwart scenario”, om aan te geven hoe klein de kans is dat zoiets gebeurt. „Een absolute noodsituatie dus, waarin alles fout gaat en de reguliere marktmechanismen niet meer toereikend zijn om de voedselvoorziening te garanderen.”

Jansen schetst uit de losse pols wat zich dan voltrekt. Winkels gaan heel snel dicht. Veel voedingsmiddelen worden niet meer geleverd. Alle inzet zal gericht zijn op een basisassortiment van, pak ’m beet, twintig tot vijftig essentiële producten, zoals water, rijst, crackers en babyvoeding.

De overheid, vervolgt Jansen, kan besluiten tot nooddistributie, waarbij het Rode Kruis voedselpakketten samenstelt. Of misschien juist niet het Rode Kruis, maar groothandels zoals Makro en Sligro. „Die hebben al ervaring met kerstpakketten”, zegt Jansen. Die pakketten kunnen worden uitgedeeld via bestaande winkels, maar ook via bijvoorbeeld buurthuizen.

Als alles ordelijk verloopt tenminste. In een scenario dat HCSS schetste voor stroomuitval in de steden wordt de situatie na twaalf uur al chaotisch. „Openbare orde verslechtert. Na enkele uren zonder elektriciteit worden winkels kwetsbaar voor plunderingen. Supermarkten en huishoudens hebben te maken met voedselbederf.”

Om de zaak in de hand te houden zullen noodwetten in werking gesteld moeten worden. Daar waar voedsel ligt opgeslagen, zal bewaking moeten komen. En de overheid zal moeten bepalen wie voorrang krijgt bij de voedseldistributie. Militairen? Zorgmedewerkers? Mede daarom onderzoekt een interdepartementale werkgroep sinds enkele jaren de modernisering van het zogeheten staatsnoodrecht, een verzamelnaam voor wettelijke mogelijkheden van de staat om onder uitzonderlijke omstandigheden uitzonderlijke maatregelen te nemen.

Maar de voorbereiding op rode en zwarte scenario’s voor de voedselvoorziening vergt veel meer dan zo’n wetsaanpassing, en niet alleen van de overheid. „Je zal bijvoorbeeld nu moeten regelen dat mensen contant kunnen betalen”, zegt Smit. En ook hij stipt aan dat tijdig moet worden nagedacht over de samenstelling van een basisassortiment.

Supermarkten en distributiecentra zullen, meer dan nu het geval is, generatoren achter de hand moeten hebben om elektriciteit te kunnen opwekken. En belangrijk: iemand moet het geheel overzien. Andere crisisplannen, zoals voor olie, moeten worden gemaakt in samenhang met voedsel, zegt Jansen van het CBL: „Om onze vrachtwagens te laten rijden, hebben we diesel nodig. Krijgen wij dan voorrang bij een eventuele dieselschaarste?”

Wie die vraag moet beantwoorden – het ministerie van Landbouw, de baas van de veiligheidsregio’s, Premier Rob Jetten? – heeft Jansen nog van niemand gehoord. Toen het CBL de behoefte aan diesel onlangs aankaartte bij vertegenwoordigers van andere sectoren bleek volgens Jansen dat niet helemaal duidelijk was wie daarover bij de overheid „precies de coördinatie” voert.

Strategische voorraden

Om een voedselcrisis het hoofd te bieden zal de levensmiddelenwereld minder moeten draaien om just in time en wat meer om just in case. Dat was een les uit de coronatijd, toen sinaasappelen uit Spanje en elke dag verse ijsbergsla ineens niet meer vanzelfsprekend bleken.

Dat betekent ook dat Nederland strategische voedselvoorraden moet aanhouden, zoals bijvoorbeeld Zweden en Finland nu al doen. „En dan niet op een paar plekken, maar verdeeld over het hele land”, zegt Smit. „Bij Hak hebben ze na de oogst een voorraad peulvruchten voor een jaar. Maar je wil niet dat daar tijdens een crisis iedereen in de rij staat voor een paar blikken bonen.”

In Finland zijn daarom alle partijen in de keten – veevoerbedrijven, fabrieken, supermarkten – verplicht een voorraad aan te houden. Zwitserland heeft voor verschillende producten en grondstoffen zelfs wettelijk vastgelegd voor hoeveel maanden er genoeg moet zijn om alle Zwitsers van voedsel te voorzien.

Het aanleggen van noodvoorraden klinkt makkelijker dan het is, benadrukt Jansen van het CBL. „Welke producten ga je opslaan?” Het opkopen van voedingsmiddelen voor de noodvoorraad drijft de prijzen op, terwijl de prijzen instorten als ineens grote hoeveelheden op de markt komen om voorraden te verversen. „Dat verstoort de reguliere handel.” Er moeten loodsen en koelcentra worden gebouwd, terwijl de ruimte daarvoor schaars is. „Enkele partijen zullen heel erg rijk worden omdat zij die faciliteiten kunnen bieden.”

De rekening

Voedingsmiddelenbedrijven zijn niet voor niets zo efficiënt geworden. „Het opbouwen van strategische voorraden betekent een omslag in de markt en de cultuur”, zeg Jansen. In het achterhoofd zit wellicht de geruststellende gedachte dat de overheid een exportverbod kan instellen als de nood aan de man is. En dat Nederland zich, als rijk land, relatief makkelijk een weg uit een crisis kan kopen, door voorraden uit andere landen aan te spreken. Anders dan bijvoorbeeld Finland, voelt Nederland zich bovendien veilig omringd door bevriende naties.

De rekening voor allerlei voorraden en faciliteiten die Nederland waarschijnlijk nooit nodig zal hebben, kan en wil het bedrijfsleven volgens Jansen niet betalen. „Voedselvoorziening in extreme noodsituaties, dus ook voorraadvorming, is een nutsfunctie, een manier om de bevolking veilig te houden. Dat is een taak van de overheid.” De supermarkten zorgen er liever voor dat de boodschappen betaalbaar blijven.

De Nederlandse overheid neemt nog even de tijd om na te denken over dit soort dingen. Pas in het voorjaar van 2027 moeten de nieuwe weerbaarheidswet en het voedselcrisisplan op volle kracht draaien, nadat alle sectoren zelf hun risico’s in kaart hebben gebracht. Tegen die tijd moet blijken of alle radertjes in het mechaniek draaien.

De grootste uitdaging wordt misschien nog wel het onvoorspelbare gedrag van de burgers tijdens een crisis. Tijdens de coronapandemie ontstond er ineens een jacht op overvloedig voorradig wc-papier, waardoor dit binnen de kortste keren niet meer te krijgen was. Toen waterleidingbedrijven de bewoners van Utrecht en Amersfoort onlangs adviseerden om het drinkwater te koken, gingen die in plaats daarvan massaal flessen water inslaan.

Moet je gedragspsychologen niet laten adviseren over consumentengedrag? „Dat is een goeie”, antwoordt Jansen. Want één ding weet hij inmiddels wel. „Elke keer als je zegt ‘ga niet hamsteren’, rent iedereen meteen naar de supermarkt.”