Nieuwe Schipholwet zou omwonenden beter beschermen, beloofde demissionair kabinet. Maar de nieuwe wet legaliseert vooral bestaande overlast

Na dertien jaar krijgen omwonenden van Schiphol éindelijk bescherming tegen de almaar toenemende overlast van de luchthaven, zegt het demissionaire kabinet-Schoof. Een nieuw Luchthavenverkeersbesluit moet aan de rechteloze positie van tienduizenden Nederlanders een eind maken.

Maar is dat wel zo? Of is het voorgenomen besluit vooral een poging die overlast te legaliseren, zodat omwonenden zich gedwongen zien die te accepteren en de luchtvaartsector beschermd is tegen inkrimpen?

Vorige maand stuurde demissionair minister Robert Tieman (BBB, Infrastructuur & Waterstaat), in het staartje van zijn ministerschap, ruim tweehonderd pagina’s aan nieuwe wetsteksten en toelichtingen naar de Tweede Kamer. Als het aan de minister ligt, komen er deze zomer voor het eerst in bijna twintig jaar nieuwe wettelijke geluidsregels voor Schiphol.

Dat werd tijd, vinden zowat alle betrokkenen: Schiphol overtreedt al sinds 2010 de bestaande wet en dat is al die tijd gedoogd. Groei van de luchthaven – tot een half miljoen vluchten in 2019 – werd die gehele periode mogelijk gemaakt door de overschrijding van bestaande geluidsnormen te gedogen.

„Het belang van omwonenden is stelselmatig ondergeschikt geweest aan dat van de luchtvaart”, concludeerde de rechtbank Den Haag in 2024 in een zaak die was aangespannen door een collectief van omwonenden. De huidige situatie biedt „in het geheel geen praktische en effectieve rechtsbescherming” voor omwonenden. De bescherming tegen geluid is „een papieren werkelijkheid […] die ver af staat van de feitelijke situatie”.

Lees ook

Wonen onder Schiphol: slapeloos, radeloos, rechteloos

De Staat moest binnen een jaar een einde maken aan die rechteloze situatie.

Dat wil minister Tieman nu doen, schrijft hij aan de Kamer. De nieuwe wet moet de „rechtsbescherming” van omwonenden herstellen en de geluidsoverlast terugdringen.

Maar daar is geen sprake van, blijkt uit kritiek van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), die de nieuwe regels moet handhaven. In twee uiterst kritische rapporten, die de minister slechts gedeeltelijk met de Kamer heeft gedeeld, concludeert de inspectie dat de belangrijkste regels voor bescherming van omwonenden „niet handhaafbaar” en „niet uitvoerbaar” zijn. Bovendien leiden de nieuwe regels naar verwachting tot méér geluidsoverlast voor een deel van de omwonenden.

Het ministerie schrijft in reactie op vragen van NRC dat het „de belangen van de omgeving en het belang van de verbondenheid van Nederland” al eerder tegen elkaar heeft afgewogen. De ruimte voor de luchtvaartsector die daarbij is vastgesteld is leidend geweest voor het nieuwe luchthavenverkeersbesluit. Daarin zitten volgens het ministerie „geen versoepelingen […] voor de sector ten opzichte van de gedoogsituatie”. Op de vraag waarom de kritiek van de ILT niet in zijn geheel naar de Kamer is gestuurd, antwoordt het ministerie dat „gelet op de grote hoeveelheid stukken is gekozen achtergronddocumenten niet los mee te sturen”.

In het kader bij dit artikel staat de reactie van het ministerie op enkele specifieke zorgen van de inspectie.

Lees ook

Hoe PVV’er Barry Madlener in zijn eerste weken als minister van Infrastructuur de voorgenomen krimp van Schiphol terug liet draaien

Ongestoord

De belangrijkste bescherming voor omwonenden tegen geluidsoverlast bestaat in de huidige wet uit zogenoemde ‘handhavingspunten’. Op deze punten rondom Schiphol mag de jaarlijkse hoeveelheid geluid van al het vliegverkeer niet boven bepaalde ‘grenswaarden’ uitkomen.  

Die papieren bescherming levert bewoners in werkelijkheid weinig op. Schiphol overschrijdt al vijftien jaar ongestraft een deel van de grenswaarden.

De nieuwe regels die Tieman naar de Kamer stuurde moeten aan die rechteloosheid een einde maken. In de nieuwe wet zitten méér handhavingspunten – 148 in het nieuwe wetsvoorstel, tegenover 35 nu. Volgens de minister zijn zo meer mensen beschermd tegen geluidsoverlast.

Maar ook deze nieuwe keizer heeft weinig kleren aan, blijkt uit de bezwaren van de ILT. Verbazend is dat niet: het uitgangspunt van de nieuwe wetgeving is dat Schiphol ongestoord het huidige aantal vluchten kan blijven afwerken, blijkt uit een Kamerbrief. „De operatie op Schiphol is leidend geweest bij de totstandkoming van de grenswaarden”, constateert ook de ILT.

Op cruciale plekken wordt met de nieuwe regels meer geluidsoverlast toegestaan dan nu. Bijvoorbeeld in Uithoorn, waar de wettelijke grenswaarden de afgelopen jaren telkens fors werden overschreden. Daar heeft het ministerie de maximaal toegestane geluidsbelasting nu gewoon verhoogd, zodat Schiphol niet minder hoeft te gaan vliegen. Ook in de Amsterdamse wijk Buitenveldert is de grenswaarde ruimer gemaakt.

Een belangrijke verbetering voor omwonenden, schrijft de minister, is dat de inspectie met de nieuwe wet eerder mag ingrijpen als Schiphol de geluidsnormen dreigt te overschrijden. Op dit moment mag de inspectie alleen achteraf handhaven, wanneer blijkt dat de luchthaven in het jaar ervoor te veel geluidsoverlast heeft veroorzaakt. Daar hebben omwonenden weinig aan – het kwaad is dan immers al geschied.

De inspectie vraagt al jaren om ook tussentijds te mogen ingrijpen. Die mogelijkheden komen er nu – op papier althans. Want ook deze verbetering stelt in de praktijk weinig voor, zo blijkt uit het ILT-advies. Berekeningen die moeten voorspellen of Schiphol de geluidsnormen gaat overschrijden zijn niet te maken, omdat de inspectie daarbij „niet nader omschreven en afgebakende” marges moet aanhouden. Dat maakt de regels „niet uitvoerbaar” en „niet handhaafbaar”. Naar aanleiding van deze kritiek heeft het ministerie „een tweetal aanscherpingen gedaan”, laat de woordvoerder weten.

En al zou de inspectie kunnen aantonen dat Schiphol boven de geluidsnormen dreigt uit te komen, dan nog kan zij niet hard genoeg optreden. Om de luchtvaartsector snel tot actie te dwingen moet de inspectie een bestuurlijke boete kunnen opleggen, vindt zij zelf, maar dat kan wettelijk niet. De ILT noemt dat „uitzonderlijk” in vergelijking met andere sectoren waarop zij toezicht houdt.

Het is alsof het kabinet meer flitspalen neerzet, maar tegelijkertijd ook de maximumsnelheid ophoogt, zodat iets wat vroeger een overtreding was nu is toegestaan. En áls er dan toch een auto geflitst wordt, dan krijgt de chauffeur een waarschuwing, geen boete.

Uitzonderingen

Naast de ‘flitspalen’ worden omwonenden ook beschermd met zogenoemde baanregels. Die bepalen wanneer welke start- en landingsbanen mogen worden gebruikt, zodat vliegtuigen zo min mogelijk boven dichtbevolkt gebied komen. De bestaande baanregels wemelen van de uitzonderingsgronden, waardoor omwonenden daar in de praktijk vrijwel niets aan hebben. 

De nieuwe baanregels zijn volgens de ILT „niet uitvoerbaar en niet handhaafbaar”.

Zo mag de luchtverkeersleiding bovenop het „grote aantal uitzonderings- en vrijstellingsbepalingen” zelf extra redenen aanvoeren om van de regels af te wijken. Die „vrije mogelijkheid” is zo ruim en de redenen die de luchtverkeersleiding mag aanvoeren zijn zo complex, dat de ILT niet goed kan beoordelen of de luchtverkeersleiding in zulke gevallen terecht andere routes kiest. De baanregels zijn daardoor niet te handhaven, schrijft de inspectie.

Omwonenden klagen al jaren dat de luchthaven onderhoud als excuus gebruikt om de regels te negeren

Veel bezwaren heeft de inspectie ook tegen de regels over het onderhoud aan start- en landingsbanen. Als Schiphol banen in onderhoud heeft, hoeft het zich niet aan de baanregels te houden. Omwonenden klagen al jaren dat de luchthaven onderhoud als excuus gebruikt om de regels te negeren.

In de nieuwe wet is de definitie van baanonderhoud zo verruimd dat in theorie een situatie kan ontstaan waarbij Schiphol bijna de helft van het jaar zich niet aan de baanregels hoeft te houden, aldus de inspectie. „Worden de geboden uitzonderingen op baan- en routegebruik niet eerder de regel?”

Verduisterd

De ruimte die de minister de luchtvaartsector geeft, loopt als een rode draad door de bezwaren van de ILT heen.

Zo zijn de nieuwe regels rond baanonderhoud volgens de inspectie zo onduidelijk dat het risico bestaat dat Schiphol er „zijn eigen invulling aan gaat geven”. Afwijken van de baanregels om andere redenen kan door Schiphol „worden verduisterd” door te claimen dat de luchthaven dit doet omdat het regulier onderhoud verricht. Er is geen reden om frauduleus handelen van Schiphol te veronderstellen, meldt de inspectie, maar die „kan dit alles niet controleren”.

Ook geeft de minister de luchtvaartsector „ongewenst grote bewegingsruimte” om laag te vliegen. De ILT vraagt hier sinds 2010 al aandacht voor. Een van de meest voorkomende klachten van bewoners, van Alkmaar tot Oegstgeest, is dat vliegtuigen soms al op 25 kilometer van de luchthaven op zo’n 600 meter laag overvliegen. Voor Schiphol is het voordelig als vliegtuigen relatief ver van de landingsbaan al laag in de lucht hangen, omdat er dan meer toestellen per uur kunnen landen.

Een toestel van KLM landt op de Polderbaan van luchthaven Schiphol.

Foto KOEN VAN WEEL/ANP

Een groot probleem is volgens de inspectie ook dat de computermodellen waarmee wordt berekend of Schiphol en de luchtverkeersleiding zich aan de regels houden in handen zijn van deze twee partijen. Zolang niet onafhankelijk is vastgesteld of die modellen betrouwbaar zijn, kan de inspectie überhaupt geen van de „normen, regels en grenswaarden” rond geluid, emissies en luchtkwaliteit handhaven. „De validatie zal zo spoedig mogelijk plaatsvinden”, schrijft het ministerie in antwoord op vragen van NRC.

Dit is geen theoretisch probleem: de bewonersvereniging MRS ontdekte onlangs nog een softwarefout in een model van Schiphol, waardoor de geluidsbelasting op handhavingspunten verkeerd werd berekend. Die fout was door de luchthaven en tijdens een controle van luchtvaartonderzoeksinstituut NLR niet opgemerkt.

Klem

„We zitten ontzettend klem”, zei een ambtenaar van het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat vorige week tijdens een briefing in de Tweede Kamer over het wetsvoorstel. Er worden zoveel rechtszaken gevoerd over Schiphol – door omwonenden, milieuorganisaties én luchtvaartmaatschappijen – dat er íets moet gebeuren om uit het juridische drijfzand te komen. Het kabinet wilde dit nog voor het einde van de formatie geregeld hebben, staat in een beslisnota.

Maar cruciale en zeer omstreden keuzes in het nieuwe Luchthavenverkeersbesluit worden in de Kamerbrief van Tieman en de 26 meegestuurde bijlagen niet of verhuld toegelicht. Of simpelweg genegeerd.

De rechtbank oordeelde in 2024 dat de overheid decennialang geen goede afweging heeft gemaakt tussen de belangen van de luchtvaart en van de omwonenden, hoewel die daar ernstige hinder van ondervinden. Zonder zo’n afweging, oordeelde de rechter, schendt de overheid het Europese mensenrechtenverdrag. Volgens de ILT ontbreekt het in de nieuwe wet aan een toelichting op deze belangenafweging.

Sinds 2003 eist de wet dat bij elk besluit rond Schiphol de bescherming tegen geluidshinder op zijn minst gelijk blijft. Volgens de inspectie is „niet mogelijk te verifiëren” of dat zo is, omdat een vastgestelde milieu-effectrapportage (MER) ontbreekt.

Het verplichte advies van de onafhankelijke commissie-MER over die milieustudies ontbreekt. De commissie kreeg de stukken pas nadat die al naar de Kamer waren gestuurd en is nu druk bezig het advies op te stellen. Het ministerie laat weten dat dit vaker gebeurt en dat het afwachten van het advies van de commissie naar verwachting „enkele maanden vertraging” had opgeleverd.

In de toelichting op de nieuwe regels schrijft de minister dat de verplichte milieueffectrapportage „zo veel mogelijk in overeenstemming” is met een recente uitspraak van de rechtbank, die bepaalde dat de overheid beter moet controleren of Schiphol niet te veel stikstof uitstoot. Maar diep in een van de bijlagen staat wat dat ‘zo veel mogelijk’ echt betekent: „De overweging van de rechtbank […] is nog niet meegenomen.” Dat is geen detail: de rechtbank vernietigde de natuurvergunning van Schiphol, omdat de stikstoofuitstoot niet goed was geregeld.

De inspectie „betreurt” het dat de minister niets heeft gedaan met haar voorstellen om de uitstoot van schadelijke stoffen strenger te reguleren. Voor sommige schadelijke stoffen gelden voor Schiphol helemaal geen regels, van andere zijn de normen bijna twintig jaar oud, en voor geen enkele stof is er een maximum voor de totale uitstoot vastgesteld. Terwijl zulke aangescherpte normen „een belangrijke bijdrage [hadden] kunnen leveren aan de verbetering van de leefomgeving”.

Aan een van de ongemakkelijkste vragen komt de minister helemaal niet toe. Wetenschappelijk onderzoek wijst uit dat geluidshinder voornamelijk wordt bepaald door hoeveel vliegtuigen per dag overvliegen. Omwonenden klagen dat de geluidsoverlast de afgelopen jaren in drukke periodes van zeven uur ’s ochtends tot elf uur ’s avonds vrijwel onafgebroken voortduurde. 

Lees ook

Geluidsoverlast van Schiphol – hoe wordt dat bepaald?

Het ministerie weet al jaren dat de vliegfrequentie tot veel overlast leidt. Maar in de nieuwe regels speelt dit helemaal geen rol. Omwonenden, adviseurs én de inspectie drongen er herhaaldelijk op aan daar iets aan te doen. Dat is niet gebeurd.

In de nieuwe wet heeft de minister het aantal vluchten niet beperkt maar juist extra groeiruimte voor Schiphol geregeld. Als vliegtuigmaatschappijen maar genoeg minder lawaaiige vliegtuigen gaan inzetten, mag Schiphol groeien van 478.000 naar 500.000 vluchten per jaar. De inspectie: „De mogelijke groei leidt dan ook tot een verwachte toename van geluidhinderklachten van omwonenden.”

En dit raakt de kern van wat hier volgens de inspectie op het spel staat. Of omwonenden genoeg beschermd worden als Schiphol verder mag groeien is zo onduidelijk, dat dit volgens de inspectie „afbreuk [doet] aan het vertrouwen in de overheid”.